Datum:            14 mei 2013

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van de nieuwe Code Maatschappelijke Participatie. Gezien de ervaringen met enkele grote projecten sinds het verschijnen van het advies van de commissie Elverding en de vorige versies van de code participatie vragen deze leden of dit nieuwe A4 met enkele algemene uitgangspunten een voldoende borging kan betekenen van maatschappelijke participatie.

Toets op kansrijkheid

Genoemde leden constateren dat de minister zelf toetst of een initiatief kansrijk is of niet. Genoemde leden constateren dat hierdoor door het aanwijzen van een aantal zwakke plekken initiatieven vroegtijdig kunnen worden afgewezen. Wat is met de voorliggende code nu het wezenlijke verschil met het huidige proces als het gaat om het toetsen op kansrijkheid? Wat gebeurt er als de initiatiefnemer en minister van mening verschillen over de kansrijkheid? Wat is dan de volgende stap? Volgens genoemde leden moet in een dergelijke situatie een rapporten-oorlog worden voorkomen.

Genoemde leden constateren dat het de specialisten van adviesbureaus en Rijkswaterstaat doorgaans ook niet lukt om in één keer een definitief ontwerp en plan te maken voor infrastructuur en dat plannen regelmatig worden aangepast. Zij hebben echter de indruk dat dit, ondanks het advies van Elverding en de eerdere versie van de code, van burgers wel nog steeds wordt verwacht dat een alternatief gelijk definitief is en dat er toch nog te vaak naar redenen wordt gezocht waarom een burgerinitiatief niet zou voldoen aan de voorwaarden in plaats van dat wordt gekeken: hoe kan het initiatief wel gaan voldoen aan de voorwaarden. Genoemde leden ontvangen nog regelmatig berichten van serieuze burgeralternatieven die positief meedenken missen. Hoe wil de minister dit wel gaan bereiken?

Genoemde leden wijzen daarbij op het plan Portway 2012 waar burgers maar liefst 50.000 euro hebben geïnvesteerd om hun plan te verbeteren na eerdere opmerkingen van het ministerie en vervolgens het compleet vernieuwde plan in de ogen van deze burgers toch niet de aandacht krijgt die het verdiend. Genoemde leden vragen of de minister van mening is dat de behandeling van dit burgerinitiatief voldoet aan de nieuw voorgestelde code. Zo ja wat is dan de toegevoegde waarde van deze nieuwe code? Zo nee, wat had de minister exact anders gedaan? Is de minister van mening dat er een echte dialoog is geweest over Portway 2012 met de initiatiefnemers in een iteratief proces?

Genoemde leden vragen daarbij reactie op de opmerking van de initiatiefnemer van Portway die bij een eerste gesprek in 2009 op het Ministerie gelijk werd gevraagd hoeveel rijstroken hij precies op de verschillende locaties wilde. Doordat hij uit de losse pols wat moest noemen was het vervolgens makkelijk om het plan af te schieten op ofwel een te hoog prijskaartje bij te veel stroken of een te lage verkeerswaarde bij te weinig rijstroken. Deelt de minister de mening dat zoiets niet van burgers kan worden verwacht en dat dergelijke zaken zoals het aantal rijkstroken en samenhangende aansluitingen bepaald dient te worden in professioneel verkeersonderzoek?

Een ander voorbeeld is de Kracht van Utrecht. Dit breed gedragen burgeralternatief werd afgewezen vanwege de hoge investeringskosten terzijde geschoven. Deze hoge investeringskosten werden echter voor een belangrijk deel veroorzaakt omdat de spoorlijn Utrecht-Breda werd meegewogen in het oordeel van de minister. Genoemde leden constateren dat de kans door het ministerie niet is gegrepen om samen met de burgers tot een plan te komen dat wel binnen de budgettaire kaders paste, bijvoorbeeld een plan zonder deze spoorlijn maar met wel een groot deel van de andere elementen van het plan zoals investeringen in lightrail. Genoemde leden constateren dat de roep van burgers om een serieus alternatief mee te nemen waarin veel meer werd geïnvesteerd in openbaar vervoer rond Utrecht is niet overgenomen. Genoemde leden vragen ook voor dit project om een reflectie achteraf van de minister. Heeft de hele planvorming rond de Ring Utrecht voldaan aan de nieuwe code maatschappelijke participatie zoals nu wordt voorgesteld. Zo ja, wat is dan de toegevoegde waarde van deze nieuwe code? Zo nee, wat had de minister exact anders gedaan?

De uitkomst van het onderzoek of een initiatief kansrijk is worden met de initiatiefnemer besproken. Genoemde leden vragen of het tijdstip van dit gesprek niet moet worden geborgd. Genoemde leden vinden het van belang dat dit gesprek niet plaatsvindt op het moment dat het besluit al genomen is zodat initiatiefnemers voldoende mogelijkheid hebben om beargumenteerd aan te geven waarom een initiatief in hun ogen wel waardevol is.

Ondersteuning kansrijke initiatieven

Genoemde leden delen de uitgangspunten van gelijke kansen voor maatschappelijke initiatieven, ondersteunen van onderzoek en coproductie en het kansrijker maken van initiatieven. Maar wat betekent dit in de praktijk? Betekent dit bijvoorbeeld ook financiële ondersteuning gezien de zeer specialistische kennis die nodig is voor technische onderzoeken en ontwerpen? Om maatschappelijke initiatieven echt een kans te geven pleiten genoemde leden ervoor om bij elk groot MIRT-project tenminste één serieus burgerinitiatief op deze manier te ondersteunen en vragen een reactie van de minister hierop. Genoemde leden constateren dat er regelmatig een roep klink om een burgeralternatief “serieus” te onderzoeken maar dat er vaak discussie is wat een serieus onderzoek is. Deelt de minister de mening dat de beste definitie van serieus onderzoek van burgeralternatieven is dat het alternatief na de ontwikkeling door de overheid er beter uitkomt dan dat het vooraf door de initiatiefnemers ingebracht is?

In de ogen van deze leden moeten voor het kansrijker maken van initiatieven burgers met ontwerpers en specialisten in een iteratief proces hun plan kunnen aanscherpen. Hoe ziet de minister dit proces voor zich, wat kunnen burgers van de overheid op dit punt verwachten, juist omdat zij niet kunnen rekenen op een groot apparaat zoals de minister wel tot haar beschikking heeft?

Genoemde leden constateren dat burgers voor het uitwerken van hun alternatieven vaak informatie van de overheid nodig hebben maar dat in de praktijk die informatie vaak moeizaam en traag wordt verstrekt waardoor burgers onnodig veel kosten moeten maken. Genoemde leden vragen op welke wijze de minister van plan is dit te verbeteren. Zij wijzen bijvoorbeeld op de beschikbaarheid van verkeersmodellen wat in het recente verleden voor burgers maanden kostte om deze gegevens te krijgen en waarbij veel beperkende voorwaarden werden gesteld. Ook constateren genoemde leden dat burgers voor het goed doorrekenen van hun plannen moeten kunnen beschikken over kostencalculaties of op zijn minst kengetallen om een goede doorrekening te maken van hun alternatief die ook vergelijkbaar is met de varianten die door de overheid zijn uitgewerkt. Deelt de minister de mening dat voor echte co-productie deze gegevens transparant moeten worden?

Wettelijke borging

Genoemde leden missen in de code de relatie met wetgeving zoals de nieuwe omgevingswet. Is de minister voornemens de code ook wettelijk te borgen? Genoemde leden wijzen er op dat bij projectbesluiten het voorkeursbesluit niet meer appellabel is. Hoe kunnen burgers in verweer komen als zij vinden dat hun alternatief onterecht is afgevallen? Is de minister bereid om, gezien de meerwaarde van participatie voor besluitvorming, de Code van toepassing te verklaren bij alle planm.e.r.-plichtige besluiten?

Doelen gezamenlijk vaststellen

Burgerinitiatieven beogen vaak meer te bereiken dan een bereikbaarheidsknelpunt alleen; de maatschappelijke baten van een initiatief moeten dan ook breder in kaart worden gebracht en meewegen in de afweging om met een initiatief door te gaan. Genoemde leden missen in de code een afweging hoe hiermee wordt omgegaan. Zo nam in het alternatief Kracht van Utrecht het aantal voertuigverliesuren in het studiegebied Utrecht met een veelvoud af in vergelijking met het RWS alternatief. De baten en de milieufactoren scoorden hierdoor gunstiger. Echter, met dit burgeralternatief werd de NoMo norm niet gehaald. Genoemde leden constateren dat de afweging tussen de verschillende baten en de NoMo-norm nauwelijks is gemaakt. Zij vragen daarom meer aandacht voor de beginfase van het planproces waar ook Elverding zich op richtte. Zo zegt de code niets over de rol van maatschappelijke organisaties en burgers bij het vaststellen van de doelen van een project. Deelt de minister de mening dat juist het  gezamenlijk met de omgeving vaststellen van de probleemanalyse en oplossingsrichting zoals geadviseerd door Elverding kan leiden tot versnelde besluitvorming en vergroting van het draagvlak en is de minister bereid dit beter te borgen in de code? Deelt de minister de mening dat burgerparticipatie er ook toe moet kunnen leiden dat na de eerst consultatieronde met burgers het startdocument wordt aangepast?

Te onderzoeken alternatieven

Genoemde leden vragen hoe deze code waarborgt dat er een voldoende breed spectrum van alternatieven wordt onderzocht en of de minister de mening deelt dat wanneer een grote groep burgers vraagt een specifiek alternatief uit te werken dat dit alternatief extra aandacht moet krijgen.

Genoemde leden vragen een reactie op het voorstel van diverse burgergroepen om ingenieursbureaus en ambtenaren bij de uitwerking van alternatieven meer uit te dagen, bijvoorbeeld, door in de verkenningsfase meer het definiëren van oplossingsrichtingen centraal te stellen in plaats van het vaststellen van een voorkeursalternatief en vervolgens in de planstudiefase meerdere alternatieven uit te laten werken door concurrerende teams. Hierbij zouden fase 1 en 2 van de MER dan samengevoegd kunnen worden zodat er een doorgaand ontwerp en beoordelingsproces ontstaat. Deelt de regering de mening dat wanneer er wordt gewerkt met een project onder leiding van een projectleider de kans groot is dat er gedurende het proces toch al in een vroeg stadium een voorkeur in sluipt waardoor andere alternatieven minder kans krijgen?

Ook vragen deze leden reactie op het voorstel om ingenieursbureaus en ambtenaren ook meer ruimte te geven om ook buiten de gestelde kaders te denken en andere creatieve oplossingen op tafel te leggen. Deelt de regering de mening dat hiervoor op dit moment geen prikkels aanwezig zijn?

Rol Tweede Kamer

Genoemde leden constateren dat in de code expliciet naar de Tweede Kamer wordt verwezen aan het eind van het proces. Zij menen dat het van belang is de Kamer juist ook mee te nemen in het begin van het proces. Zo kunnen niet alleen burgers maar ook Kamerleden aangeven welke zaken zij van belang vinden ten aanzien van te onderzoeken alternatieven en te behalen doelen.

Ook regionaal toepassen

Ook vragen deze leden waarom de code zich alleen richt op landelijke projecten. Zij geven in overweging de code ook toe te passen bij ruimtelijke projecten op provinciaal en lokaal niveau. Dit zou kunnen worden bereikt door de eerder genoemde wettelijke borging.

Fasering

Initiatieven moeten volgens de code passen binnen de fase van het planproces. Genoemde leden wijzen op het risico dat een te grofmazig filterproces kan leiden tot het vroegtijdig afvallen van initiatieven die achteraf gezien wel kansrijk hadden kunnen zijn.

Ook vragen deze leden wat er gebeurd als het initiatief pas later in het proces wordt ingebracht, zoals vaak in de praktijk gebeurt. Het kost immers tijd om een alternatief te laten rijpen. Genoemde leden hebben vernomen dat in de concept-Code daarover nog vermeld stond dat slechte timing geen reden tot afwijzing is. Genoemde leden vragen waarom deze bepaling is geschrapt in de definitieve code en vragen deze alsnog op te nemen. Betekent de nu voorgestelde code dat een ongelukkige timing van het inbrengen van een burgerinitiatief, ongeacht de inhoudelijke kwaliteit van het initiatief, reden kan zijn om dit initiatief af te wijzen?

Wijziging kaders en gevolgen lange termijn

Bij projecten kunnen tijdens de onderzoek en ontwerpfase de kaders veranderen zoals veranderingen van de budgetten. Eerder ingebrachte initiatieven die budgettair niet kansrijk waren, kunnen dan opeens kansrijk zijn. Genoemde leden vragen hoe daarmee in de Code wordt omgegaan. Zal aanpassing van de kaders gedurende het proces reden zijn tot een actualisering van de toetsing van eerder ingediende initiatieven?

Genoemde leden pleiten voor een aanpak die rekening houdt met meerdere scenario’s. Niet alleen scenario’s qua economische groei/vervoersgroei maar ook scenario’s die rekening houden met wijzigingen in de budgettaire kaders.

Ook vragen deze leden meer aandacht voor de lange termijn, juist nu de budgetten beperkt zijn. Burgerinitiatieven kenmerken zich vaak tot een totaal aanpak waarin ook elementen zitten die wellicht buiten de kaders van de budgetten of doelen van het project vallen maar die wel waardevol zijn om mee te wegen voor de lange termijn. Zo kan de keuze voor alternatief A van de minister bepalend zijn of elementen uit burgeralternatief B op een later moment nog realiseerbaar zijn.

Genoemde leden constateren dat vaak al in een vroeg stadium een budget wordt vastgesteld maar dat voor participanten niet duidelijk is waar dit budget op gebaseerd is. Participanten geven aan de indruk te hebben dat dit budget vaak al gebaseerd is op een voorkeursvariant die achter de schermen in potlood al op papier staat wat op gespannen staat met de doelen van maatschappelijke participatie die juist een open proces beogen.

Procedure

Volgens de brief van de minister is de herziening van de Code een schoolvoorbeeld van participatie. Genoemde leden vragen om dit te onderbouwen. Zij krijgen van deelnemers aan de consultatie namelijk een ander geluid. Er is een goede start geweest, maar daarna was het volgens hen vooral schieten op en meepraten over een bewegend doel. Zij hebben kunnen reageren op een aftrap en een concept-versie maar daarna was er ineens een definitieve code waarin de tekst volledig is herzien en er geen uitwisseling meer is geweest. Deelt de minister de mening dat bij een goede participatie de uiteindelijke uitkomst de deelnemers aan deze participatie eigenlijk niet zou moeten verrassen?

Toepassing en evaluatie

Genoemde leden vragen  wanneer dient deze code te worden toegepast? Wie gaat na of de code is toegepast in een besluitvormingsproces? Wat zijn de consequenties als de code onvoldoende is toegepast? Is de minister bereid om, nadat de code een bepaalde periode is toegepast, een (onafhankelijke) evaluatie uit te laten voeren?

Voor meer informatie: www.tweedekamer.nl.