Gelijk recht doen
Hoewel het niet bedoeld is als een ongepaste zelffelicitatie stelt mijn fractie met genoegen vast dat deze Kamer aan het begin van een nieuw parlementair jaar twee belangrijke thema’s letterlijk en figuurlijk naar voren haalt. Binnenkort debatteren we over de zelfevaluatie van de Kamer naar aanleiding van de toeslagenaffaire en vandaag spreken we met de parlementaire onderzoekscommissie antidiscriminatiewetgeving over het rapport ‘Gelijk recht doen’. De prominente placering van beide debatten op de Kameragenda is wat mijn fractie betreft een terechte onderstreping van het belang van deze – deels met elkaar verwante – onderwerpen.
Graag zeg ik namens mijn fractie de onderzoekscommissie en de voorbereidingscommissie dank voor het verrichte werk. Die dank betreft uiteraard niet alleen de leden, maar doet zogezegd ook ‘gelijk recht’ aan de onderzoekers en de staf. Uit het rapport blijkt een combinatie van nauwgezetheid, fijngevoeligheid, onverschrokkenheid en bezonnenheid waarvoor mijn fractie grote waardering heeft. Een onderwerp als discriminatie raakt immers aan hele diepe gevoelens, opvattingen en overtuigingen en de vraag of de wetgever het juiste doet om discriminatie tegen te gaan is blijvend relevant. Het rapport laat zien dat de commissie zich hiervan nadrukkelijk bewust is en niet om de hete brij heen wil draaien. Bezien vanuit de optiek van de positie van de Eerste Kamer kan er ook zomaar een vorm van staatsrechtelijke handelingsverlegenheid optreden. Ook die worsteling lees ik terug in het rapport en ook dat geeft alle aanleiding om met de commissie en met elkaar het debat aan te gaan.
Mijn fractie doet dat vanuit het vertrekpunt dat het belang van dit onderwerp geen betoog behoeft. Maar mede in het licht van de al genoemde zelfevaluatie doen we het ook vanuit de erkenning dat wij als medewetgever niet slechts beschouwers, maar ook betrokkenen zijn.
Kloof
De commissie noemt het onderzoek een wetgevingsonderzoek dat zich richt op de kloof tussen de wetgeving op papier en in de praktijk. In het woord vooraf is de commissievoorzitter ontwapenend eerlijk als hij schrijft: “Wat we hebben geleerd is geen rocket science. De antwoorden zijn niet heel verrassend, maar wel belangrijk”. Mijn fractie onderstreept dat graag.
En dat belangrijke begint al bij de formulering van definities en begrippen. De commissie hanteert een definitie die breder is dan het juridische discriminatiebegrip en lijkt met instemming te verwijzen naar de aanbeveling van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa om discriminatie op basis van sociale afstamming en sociaal-economische status als expliciete gronden in de nationale antidiscriminatiewetgeving op te nemen. Ook lijkt de commissie positief te staan tegenover uitbreiding van de discriminatiegronden in artikel 1 Grondwet. Tegelijkertijd dringt de commissie aan op vereenvoudiging en verduidelijking van wetgeving en begrippen. Mijn fractie is heel benieuwd naar een verdere concretisering door de commissie op dit punt en vraagt de commissie ook te reflecteren op de wenselijkheid van een steeds voortgaande uitbreiding van artikel 1 Grondwet, een bepaling die immers met opzet niet-limitatief en open geformuleerd is.
De gedachte om ter verduidelijking het begrip ‘racial discrimination’ uit het Internationaal verdrag tot uitbanning van rassendiscriminatie een bestendige plek te geven in de Nederlandse wetgeving spreekt mijn fractie inhoudelijk aan. Het College voor de rechten van de mens vroeg hier al eens aandacht voor en in een recent artikel in het NJB deed de Tilburgse wetenschapper Michiel Bot hetzelfde. Ook hier is de vraag echter: hoe kan de gewenste verduidelijking worden bereikt zonder dat aan de eveneens gewenste vereenvoudiging afbreuk wordt gedaan? Graag een reactie van de commissie.
Uitvoeringsambtenaren
Een tweede hoofdpunt dat ik namens mijn fractie belicht is de positie van wat de commissie aanduidt als ‘uitvoeringsambtenaren’. Heel concreet noemt de commissie dan politieagenten en medewerkers van een sociale dienst. De commissie noemt hen bepalend voor de uitvoeringspraktijk, voor de effectiviteit van wetgeving en beleid en uiteindelijk zelfs voor het vertrouwen in de overheid. Dat is ongetwijfeld bedoeld als een groot compliment, maar legt ook een hele zware verantwoordelijkheid op de schouders van deze mensen, een verantwoordelijkheid die eigenlijk niet te dragen is gelet op wat de commissie vervolgens opschrijft over de strenge, vage en soms inherent tegenstrijdige normen waarmee deze ambtenaren hun werk moeten doen. Deelt de commissie het standpunt van mijn fractie dat hier allereerst de wetgever aan zet is om deze uitvoeringsambtenaren te voorzien van de stevige rugdekking van heldere en eenduidige wetgeving?
Dit punt raakt aan wat de commissie schrijft over categoriseren en het bieden van ruimte voor een eigen invulling van normen. Mijn fractie vindt dat erg ingewikkeld, omdat het zomaar kan leiden tot de spagaat die de commissie zelf ook ziet tussen - kort gezegd - maatwerk en gelijke behandeling. Dat geldt nog veel meer waar de commissie oproept om uitvoeringsambtenaren expliciet de opdracht te geven “om de rechtmatigheidstoets niet naar de letter, maar naar de geest van de wet uit te leggen en een evenredigheidstoets te verrichten”. Hoe moet de uitvoeringsambtenaar daar in de dagelijkse praktijk ooit uitkomen? Is die ambtenaar daar wel voor toegerust en waar haalt die ambtenaar de tijd vandaan? Bovendien: is dit nu niet typisch iets dat thuishoort in een klachtenprocedure of in bestuursrechtelijk bezwaar en beroep?
De door de commissie bepleite ruimte voor maatwerk roept daarnaast ook andere problemen op. Zo beschrijft de commissie zelf dat werkgevers die in meerdere gemeentes actief zijn last hebben van het feit dat de regels per gemeente sterk kunnen verschillen. Hoe verhoudt dit zich tot maatwerk en beleidsvrijheid? In de gesprekken ter voorbereiding op het debat over de staat van de rechtsstaat was het naar ik meen de Nationale Ombudsman die opriep om niet te koersen op maatwerk, maar op de menselijke maat in wetgeving en uitvoering. Mag mijn fractie de overwegingen van de commissie omtrent de zogenoemde normburger zo begrijpen dat die normburger veel meer een menselijke maat zou moeten krijgen? En zo ja, hoe vertaalt de commissie dat in het afwegingskader dat zij ons uiteindelijk meegeeft?
Tegelijkertijd is de menselijke maat natuurlijk zeker niet onfeilbaar. Een treffend voorbeeld daarvan is de signalering door de commissie dat mensen geneigd zijn om personen te selecteren die op hen lijken. Maar zou dit mechanisme ook ten goede aangewend kunnen worden? Mijn fractie vraagt zich af of het bijvoorbeeld denkbaar zou zijn om quota en streefcijfers niet te hanteren voor de uitkomsten van selectieprocedures – iets waar wij ons regelmatig kritisch over hebben uitgelaten – maar wel voor de samenstelling van selectiecommissies. Het rapport lijkt deze mogelijkheid niet in beeld te hebben. Mijn fractie is benieuwd naar een eerste reactie van de commissie.
De aandacht die de commissie in het rapport besteedt aan het rekening houden met denkvermogen, doenvermogen en sociaaleconomische kwetsbaarheid, aan vergevingsgezindheid van de overheid en aan ondersteuning van burgers is mijn fractie zogezegd uit het politieke hart gegrepen. Welke concrete suggesties heeft het onderzoek door de commissie op dit punt opgeleverd?
Oplossingen
Een van de maatregelen die de commissie noemt ter verbetering van het wetgevingsproces is een discriminatie effectrapportage vooraf, uit te voeren door bijvoorbeeld deze Kamer, de Raad van State of het College voor de rechten van de mens. Terecht schrijft de commissie dat de Eerste Kamer een kamer van heroverweging is, maar is zo’n effectrapportage door deze Kamer nog wel effectief aan het einde van het wetgevingstraject? Mijn fractie is geneigd te denken dat het veel zinvoller is om zo’n effectrapportage op te laten maken aan het begin van het traject, bijvoorbeeld in de fase van consultatie of het advies door de Raad van State. Hoe ziet de commissie dat? En is de commissie bekend hoe bijvoorbeeld de Raad van State en het College voor de rechten van de mens denken over zo’n rapportage en hun eventuele rol daarin?
Dezelfde vraag heeft mijn fractie waar het gaat over een eventuele Nederlandse variant op de enthousiast beschreven ‘public sector equality duty’, een verplichting voor alle overheidsorganen om jaarlijks te rapporteren over hun voortgang bij het streven naar gelijke behandeling en het naleven van mensenrechten. Hoe wordt hierover door deze en andere adviseurs gedacht? Voorshands kijkt mijn fractie kritisch naar dit voorstel, want hoe verhoudt die stroom aan jaarlijkse rapporten zich tot de periodieke evaluatie van wetten en een eventuele ‘ex durante’ uitvoeringstoets? Wat gebeurt er met de bevindingen uit al die rapportages en wie is daarbij aan zet? En hoe wordt getoetst en geëvalueerd of al die inspanning ook iets bruikbaars oplevert? Graag een reactie van de commissie.
Rechtsbescherming
Een laatste hoofdthema dat mijn fractie graag belicht is dat van de rechtsbescherming en de toegang tot het recht waar het gaat om gelijke behandeling en discriminatie. De commissie besteedt daar terecht veel aandacht aan. Dat begint bij het inrichten van deugdelijke interne klachtprocedures en toegang tot vertrouwenspersonen in combinatie met goede voorlichting, zodat mensen de weg weten te vinden in wat - vaak met de allerbeste bedoelingen - verworden is tot een rechtsbeschermingsdoolhof. Het idee van de commissie om de taak van de inspecties te versterken spreekt mijn fractie aan. De commissie waarschuwt echter ook voor een averechtse werking daarvan, maar de toelichting op die waarschuwing in het rapport wordt mijn fractie ook na herhaalde lezing niet goed duidelijk. Wil de commissie zo goed zijn mij dat punt nog eens uit te leggen?
Die vraag geldt ook voor de zin na het benoemen van de mogelijkheid om te klagen bij de Nationale Ombudsman. Daar staat: “Juist als het gaat om het handelen van de overheid, is de weg voor een klacht wegens discriminatie dus minder bekend en niet zo makkelijk te bewandelen.” Wat bedoelt de commissie daar precies?
Meer dan in het creëren van nieuwe structuren ziet mijn fractie heil – met een kleine h – in een betere toegang tot en gebruik van bestaande mogelijkheden; procedures zoals die bij het College voor de Rechten van de Mens, maar ook bij de bestuursrechter en zo nodig de strafrechter. Een element van procedurele rechtvaardigheid dat de commissie daarbij aansnijdt is dat een slachtoffer van discriminatie zich bijna altijd bevindt tegenover een meer ervaren procespartij en dat velen zich in procedures niet laten bijstaan door bijvoorbeeld een advocaat. Hoe kan de wetgever in de visie van de commissie juist op dit punt stappen in de goede richting zetten?
Afwegingskader
De commissie rondt haar rapport af met een afwegingskader voor het parlement bij de toetsing van wetsvoorstellen. Mijn fractie heeft grote waardering voor de puntige en concrete manier waarop dit kader is verwoord en zal het ook graag gaan gebruiken voor het doel dat we gezamenlijk voor ogen hebben, namelijk doen wat de wetgever kan doen om discriminatie tegen te gaan. Maar net als de commissie is mijn fractie zich er terdege van bewust dat ‘de wetgever’ niet één actor is, maar een combinatie van actoren. Deze Kamer is er daar slechts één van en bovendien een met een staatsrechtelijke positie aan het einde van het wetgevingstraject. De vaststelling van de commissie dat het “wenselijk [is] dat ook de Tweede Kamer en de regering van dit afwegingskader gebruikmaken” is wat mijn fractie betreft dan ook een understatement van enig formaat.
Graag daag ik de commissie uit hier de senatoriale bescheidenheid af te leggen en samen met deze Kamer te verkennen welke combinatie van wortel, stok en preek kan helpen om de handvatten uit dit rapport breder ingang te doen vinden.
Met belangstelling ziet mijn fractie uit naar de beantwoording.
