De minister heeft de ChristenUnie toegezegd om de rol van de lokale overheid zo beperkt mogelijk te houden. Ook ondersteunde zij de opvatting van De Boer dat de lokale overheid geen rol heeft bij de richting van het bijzonder onderwijs, behalve in de huisvesting.

Lees hieronder de volledige bijdrage in de Eerste Kamer, bij de behandeling van het wetsvoorstel voor een Fusietoets:

Mijnheer de voorzitter, deze bijdrage is namens de fracties van ChristenUnie en S.G.P.  Eindelijk zijn we dan toe aan de behandeling van dit wetsontwerp. Het is immers al weer een jaar geleden dat het werd ingediend bij de Eerste Kamer. Toch hebben we geen signalen gekregen uit het onderwijsveld, dat deze wet node gemist wordt. Integendeel. De reacties die we wel kregen op deze wet, bijv. van besturenorganisaties waren nogal negatief. Trouwens, ook het alweer geruime tijd geleden gepubliceerde advies van de Raad van State loog er niet om: het was op kardinale punten uiterst kritisch. Ook onze fracties hebben, ondanks de beantwoording van de door ons schriftelijk gestelde vragen, waarvoor dank, nog een aantal kritische opmerkingen te maken. We concentreren ons daarbij met name op het funderend onderwijs.

Wij  willen in deze bijdrage met name aandacht besteden aan nut en noodzaak van dit wetsontwerp en aan de rol die is toegedacht aan lokale overheden, de gemeentebesturen. Daarbij willen we de materie mede bekijken vanuit ontwikkeling binnen het onderwijs de laatste kwart eeuw.

Er heeft  inderdaad vanaf pakweg 1985 een stevige schaalvergroting in het onderwijs plaatsgevonden. Wat het basisonderwijs betreft was de komst van de wet op het basisonderwijs in 1985 een stimulans tot samenwerking en tot het oprichten van nieuwe scholen: kleuter- en lagere school werden basisschool. En  de voorwaarden voor schoolstichting maakten het mogelijk dat met veel nieuwe basisscholen kon worden gestart. Al snel daarna, in de 90-er jaren van de vorige eeuw, leidden ontwikkelingen op rijksniveau eerst bij het voortgezet onderwijs en in het kielzog daarvan bij het primair onderwijs, tot het aangaan van samenwerkingsverbanden, uitlopend op fusies van veelal besturen. We kunnen daarbij bijv. denken aan de WSNS-operatie, die ook het speciaal onderwijs direct trof. Al met al verminderde het aantal scholen en ook het aantal schoolbesturen  fors. Het Rapport Onderzoek naar de relatie tussen financiële prikkels, fusies een schaalgrootte in het onderwijs (SEOR, Erasmus School of Economics, april 2010) geeft op pag. 8 in box 1.2. keurig aan, hoe het aantal scholen verminderd is en hoe de ontwikkeling  van 1990 – 2008 is geweest wat betreft het aantal leerlingen of studenten per vestiging. Dat deze ontwikkeling ertoe geleid heeft, dat vragen gesteld zijn gaan worden bij de toename van de omvang van een aantal scholen, is begrijpelijk. De regering wil met dit wetsontwerp daarom een dam opwerpen tegen ongewenste fusies, want het onderwijs moet op “een menselijke maat”georganiseerd blijven, wat dat dan ook moge zijn.  De vraag is nu, of via dit wetsontwerp de genoemde doelstelling ook wordt bereikt. En daar hebben onze fracties bedenkingen bij.  Immers, onderzoek heeft aangewezen, dat niet gezegd kan worden dat schaalvergroting per definitie leidt tot problemen  wat betreft de z.g. menselijke maat in het onderwijs. Zeer grote scholen kunnen en worden soms kleinschalig, op de menselijke maat, georganiseerd (vgl. onderzoek SEOR, pag.7). En grote schoolbesturen lukt het om kleinschalige onderwijsvoorzieningen in stand te houden, juist door het aangaan van fusies. (vgl. Carmelcollege met pakweg 35.000 leerlingen, met een school als in Tubbergen). Schoolbesturen en onderwijsgevenden en ouders blijken best door te hebben, dat ook bij een fusie het geven van onderwijs in een pedagogisch verantwoorde omgeving, ook wat schaal betreft, een noodzakelijke voorwaarde is voor goed onderwijs. 

Verder  vragen we ons af, of de prikkel tot fuseren in plaats van bij de schoolbesturen niet elders lag. We vroegen de minister dan ook of het onderwijsstelsel schaalvergroting eigenlijk niet uitlokt. De regering beantwoordt deze vraag in de Nadere Memorie van Antwoord ontkennend. Naar onze mening echter ten onrechte. Het al eerder aangehaalde onderzoek is daarin o.i.  klip en klaar. Op pag. 5 wordt immers gesteld: “In feite hangt de geconstateerde schaalvergroting voor een belangrijk deel samen met de essentiële keuzes die gemaakt zijn voor het onderwijssysteem… Elk systeem met lumpsumfinanciering (met de daarbij behorende verantwoordingsplicht), leerling volgende financiering, opheffings- en stichtingsnormen, decentraal huisvestingsbeleid en min of meer vrije loonvorming leidt tot bepaalde effecten op schaal …. Slechts in het geval dat op nagenoeg individueel schoolniveau gestuurd gaat worden, kan gegarandeerd worden dat er nauwelijks prikkels zijn tot schaalvergroting”.  Wie vervolgens de diverse onderwijswetten doorneemt zal constateren, dat de prikkels die kunnen leiden tot fusies vele zijn.  Om enkele duidelijke voorbeelden te noemen wijzen we op artikel 18 WPO, Samenwerkingsverbanden scholen voor p.o en speciaal p.o, artikel 17 WPO, dat bestuurlijke fusie tussen openbare en bijzondere scholen mogelijk maakt en artikel 71a Wet expertisecentra, over Bekostiging van een regionaal expertisecentrum.

M.a.w. dit wetsvoorstel streeft naar toetsing van voorgenomen fusies teneinde de menselijke maat in het oog te houden, terwijl diverse onderwijswetten in ieder geval indirect fusies nadrukkelijk stimuleren. Graag horen we van de minister, hoe zij tegen dit dilemma aankijkt en hoe zij dat denkt op te lossen.

Daarbij vragen we of de minister ook wil reageren op het feit, dat de laatste jaren het aantal fusies zienderogen is afgenomen. Gegevens in het “Jaarboek onderwijs in cijfers 2010” geven dat aan. De daling van het aantal instellingen voor p.o., v.o., m.b.o. en h.b.o. is vrijwel gestopt.  Dat geldt ook voor de toename van het aantal leerlingen in het p.o. en het v.o.  Voor de periode tot 2019/2020 wordt in het p.o. zelfs een afname verwacht van het aantal leerlingen van plm. 8% en in het s.o. zal het aantal leerlingen naar verwachting zelfs met 25% afnemen. Betekent dat niet , zo vragen wij de minister aanvullend, dat de noodzaak voor een fusietoets thans eigenlijk niet meer aanwezig is? Zou het zelfs niet zo kunnen zijn, dat gezien de daling van het aantal leerlingen in zeker het funderend onderwijs en gezien de sterke daling van het aantal leerlingen in met name krimpgebieden, fusies van scholen en schoolbesturen wel eens juist nodig zouden zijn om een bereikbaar netwerk  en een voldoende keuzevrijheid van funderend onderwijs in stand te houden? We willen in dit verband wijzen op een uitspraak van vorige week van SER-voorzitter Rinnooy Kan die stelt dat juist in krimpgebieden het goed kan zijn om door samenwerking een grotere onderwijsvoorziening in stand te houden (N.D. 20 januari 2011).

Een tweede punt dat onze fracties nadrukkelijk bezig houdt is de rol die in het wetsontwerp is weggelegd voor de lokale overheden. Wij zijn daar bezorgd over. En we willen erop wijzen, dat onze fracties ook bij andere gelegenheden spraken over de naar onze mening beperkte grondwettelijke rol van de lokale overheden, met name als het het bijzonder onderwijs betreft. Dat deden we bijv. bij de behandeling van wetsontwerp 31989 inzake het Onderwijsachterstandenbeleid, maar ook bij de behandeling van wetsontwerp 31310, Voorzieningenplanning scholen. We betreuren het dan ook, dat bij amendement in de WPO, de WVO en de Wet op de Expertisecentra is toegevoegd dat bij een aanvraag en een fusie-effectrapportage een advies van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie is gevoegd. We raken hier immers het principiële punt van het al dan niet mogen delegeren van bevoegdheden op het terrein van het onderwijs naar andere dan de centrale overheid, de verticale delegatie. Onomstreden is, en ik denk dat de minister dat met ons eens is, onomstreden is, dat de Grondwet verregaande decentralisatie verbiedt. Bij de parlementaire discussie over de overdracht van de huisvestingsvoorzieningen naar gemeenten en ook bij de discussie over het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid is deze kwestie nadrukkelijk besproken. Het toenmalige kabinet redeneerde dat, als er twijfel is over de grondwettigheid van een delegatie, de wetgever per geval de geoorloofdheid en de grenzen van een verticale delegatie kan vaststellen. Mits deze berusten op een wet, die ook de reikwijdte en grenzen van die bevoegdheden aangeeft. Ons op dit moment aansluitend bij deze redenatie – de onze zou trouwens niet zo luiden, maar met name ervan uitgaan dat bij twijfel de wetgever de handen niet vrij heeft – geldt voor het onderhavige wetsontwerp dat in ieder geval helder moet worden gemaakt waar het advies van B. en W. betrekking op mag hebben, waartoe het beperkt moet zijn en wat de formele status ervan is. We verzoeken de minister dan ook nadrukkelijk uiteen te zetten hoe het door ons bedoelde amendement moet worden gelezen en geïnterpreteerd. Dus: waarop heeft het advies van B. en W. betrekking, beperkt zich dat toch de wijze waarop huisvesting wordt geregeld? Waarover dient het niet te gaan? Wat is de formele status ervan? Helderheid en transparantie zijn absoluut noodzakelijk, zeker omdat  de gemeenteraad of B. en W. als betrokken bij of bevoegd gezag van het openbaar onderwijs ook bij fusies van dat openbaar onderwijs kan worden betrokken en dan dus het eigen fusieproces zelf moet keuren. Ik moet wel zeggen, dat dit punt bij de beoordeling van dit wetsontwerp voor onze fracties zwaar weegt.

Een volgend punt dat onze aandacht verdient is de door fusies beperktere keuze vrijheid van ouders en studenten voor onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, capaciteiten etc. De Memorie van Toelichting noemt dit zelfs een centraal element in het wetsvoorstel.  Het zal de minister niet vreemd voorkomen, dat dit aspect onze fracties zeer aanspreekt. Vrije keuze van een onderwijsinstelling door ouders en studenten is een groot goed. Die keuzevrijheid wordt in ons bestel beperkt door diverse wettelijke  voorwaarden voor o.a. schoolstichting en –opheffing. In de M.v.T. noemt de minister ook de kwaliteit van het onderwijs en de doelmatige besteding van de middelen als aspecten, die bij de keuzevrijheid ook een rol spelen (M.v.T., p. 7).  Kan de minister echter ook wat concreter aangeven, wat de negatieve gevolgen voor de schoolkeuze tot nu toe zijn geweest als gevolg van schaalvergroting? Is het niet zo, om een voorbeeld uit het p.o. te noemen, dat schaalvergroting bijv. bij kleinere richtingen in het onderwijs  geleid heeft juist tot het open blijven en dus het instandhouden van een stuk pluriformiteit, juist als gevolg van besturenfusies? En wil de minister reageren op het volgende citaat van de onderwijsjurist prof. Zoontjes, die stelt: “In het primair en voortgezet onderwijs zijn fusies vaak nodig om het voortbestaan van kleine scholen te garanderen, zeker in krimpregio’s…..In die sectoren gaat het ook niet om het beperken van leerfabrieken, want die zijn er helemaal niet…Ook zorgen grote besturen vaak zelf voor variatie, terwijl concurrentie soms leidt tot eenheidsworst”  (VOS/ABB, Over Onderwijs, pag. 15). Wat in dit verband wel nadrukkelijk de aandacht verdient is o.i. de positie van het openbaar onderwijs, m.n. dus in het funderend onderwijs. In ons onderwijsstelsel moeten de twee kanten van ons onderwijsbestel, dus openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs,  beiden tot hun recht blijven komen, ook bij schaalvergroting. Ligt hier echter niet met name een grote taak voor het uiteindelijke bevoegd gezag van het openbaar onderwijs, dus het lokaal bestuur, zeker daar waar wettelijke toegestane samenwerking tussen openbare en bijzondere scholen in het p.o. en het v.o. aan de orde zijn? En ligt bij het bijzonder onderwijs de verantwoordelijkheid bij fusies en het overeind blijven van keuzevrijheid niet met name bij dat bijzonder onderwijs zelf en is de overheid daarbij niet alleen maar toeziend? Wel kunnen wij ons voorstellen, dat om pluriformiteit in stand te houden, aanvullende mogelijkheden inzake stichting en behoud van scholen worden gecreëerd, maar dan door de rijksoverheid.  Wil de minister hier aanvullend beleid ontwikkelen? Al met al een onderdeel van deze wet die ons zeer ter harte gaat en waarvan wij hopen en verwachten dat de minister ons nader zal informeren over de wijze waarop zij die door ouders gewenste pluriformiteit denkt te waarborgen.

Tenslotte nog enkele kortere punten.

In de Memorie van Toelichting (pag. 2) wordt gesproken over de fusietoets als onderdeel van een breder programma.  Hoe denkt DIT kabinet daarover en wat wordt daar nu en op termijn concreet aan gedaan? Worden bijv. stichtingsnormen verlaagd?

De aanvraag tot fusie en de fusierapportage dient een aantal elementen te bevatten. O.a. “de effecten van de fusie op de keuzevrijheid, in het bijzonder de effecten van de fusie op de spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied en de onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod in het voedingsgebied”, aldus het voorgestelde artikel 64b lid 2^e  WPO, artikel 66b lid 2^e Wet op de expertisecentra en artikel 53f lid 2^e van de WVO. Dat is nogal wat. De toelichting op deze artikelen is echter mager. Precieze criteria om keuzevrijheid, onderwijskundiger diversiteit etc. te meten en te wegen, worden niet gegeven. Naar de mening van onze fracties wordt hierdoor willekeur niet uitgesloten. Terecht heeft naar onze mening de Raad van State opgemerkt, dat de hoofdlijnen van een dergelijke toetsing in de wet moeten worden vastgelegd. Uitwerking kan dan via AMVB of ministeriële regeling worden gedaan. Dat is ook hier naar onze mening nodig. Zeker als ook getoetst wordt op onderwijskundige diversiteit komt de vrijheid van inrichting immers direct ter spraken. Graag een reactie van de minister.

Aansluitend bij het vorige punt. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer heeft de toenmalige minister van Onderwijs een aantal toezeggingen gedaan. Voor ons is ook van belang de toezegging, dat het concept van een ministeriële regeling voor de onafhankelijke commissie die de fusietoets gaat uitvoeren, de Tweede Kamer zal worden toegestuurd. Onze fracties zouden, mocht deze wet worden aangenomen in de Eerste Kamer, graag zien dat dit concept ook de Eerste Kamer wordt toegestuurd.

Mijnheer de voorzitter, onze fracties hebben dus nogal wat vragen bij dit wetsvoorstel. We wachten daarom in spanning de reactie van de minister af.

Remmelt de Boer, fracties ChristenUnie en S.G.P.