Correctief referendum
Recent verkozen waterschappen en provinciale staten, een nieuw samengestelde Eerste Kamer, de presentatie van het voorgenomen regeringsbeleid op Prinsjesdag en het parlementaire debat daarover tijdens de algemene politieke beschouwingen, de aanstaande Tweede Kamer verkiezingen; de vertegenwoordigende democratie is volop zichtbaar en draait op volle toeren.
En dat is maar goed ook, want de volksvertegenwoordiging heeft een hoge opdracht. Met de woorden van artikel 50 van de Grondwet: “De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk”. Een van de meest wezenlijke uitvloeisels daarvan is vervat in artikel 81 van de Grondwet, waar staat: “De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk”. Die volksvertegenwoordigende en besluitvormende opdracht is in het bekende handboek staatsrecht van Van der Pot/Donner[i] verwoord als volgt: “Het is een opdracht tot handelen en besluiten voor degenen die dat zelf niet kunnen omdat zij teveel in aantal zijn, te verspreid wonen, niet deskundig genoeg zijn en, vooral, wel wat anders te doen hebben.”
In de staatkundige traditie waaruit de ChristenUnie voortkomt zijn vormen van directe democratie – waaronder referenda – veelal met argwaan of terughoudendheid beoordeeld. Op enkele redenen daarvoor kom ik zo dadelijk terug. Nu wij vandaag spreken over een initiatief wetsvoorstel tot invoering van zo’n vorm van directe democratie laat mijn fractie zich echter aansporen door de woorden van onze oud-collega namens het CDA prof. Alfons Dölle, gericht aan voor- en tegenstanders, om niet ongeïnspireerd of routinematig de uitdaging die uitgaat van directe democratie te ontwijken of hiermee mee te buigen, maar de eigen positie opnieuw te overwegen.[ii] Overigens voegt Dölle daar ogenblikkelijk aan toe: “Heroverwegen betekent – anders dan wat de politieke retoriek daar dikwijls onder verstaat – niet per se herzien.”
De verklaringen die Dölle opsomt voor de populariteit van bijvoorbeeld het invoeren van referenda zijn zeer herkenbaar. Heel in het kort:
- De trend van individualisering heeft gevolgen voor het zelfbeeld van de burger in relatie tot overheden. De burger verandert van deelnemer steeds meer in afnemer.
- Mensen zijn gemiddeld genomen steeds beter opgeleid en verbinden zich minder aan partijen of zuilen. Zij kiezen hun eigen koers.
- De opvatting dat ‘de overheid van de mensen is’ wint terrein en ook dat de overheid moet worden ‘teruggegeven’ aan de mensen. Dit maakt van het parlement volgens Dölle: “een licentiehouder of mandataris van het actuele electoraat, dat dus ook (..) aanwijzingen moet kunnen geven.”
- De opvatting dat de volksvertegenwoordiging buiten en tegenover de overheid hoort te staan, als een bastion van de burgers.
- De ontwikkeling van communicatieve technologieën maakt instant besluitvorming door burgers mogelijk.
Iets van het voorgaande resoneert in de manier waarop de Staatscommissie-Remkes aankijkt tegen het correctief referendum, namelijk als middel tegen gebrekkige inhoudelijke vertegenwoordiging van de bevolking en een mogelijkheid tot correctie van besluitvorming in het parlement die niet wordt gedragen door de meerderheid van de bevolking.
De onderbouwing van het voorliggende wetsvoorstel laat eenzelfde toon horen. Initiatiefnemer Leijten deed in de Tweede Kamer zelfs een indringende oproep aan partijen: “Wees niet de rem op de vooruitgang, wees niet de rem op het herstel van vertrouwen in de democratie. (..) Wat is er (..) op tegen als wij de bevolking een instrument in handen geven om (..) te corrigeren als zij dat willen? We hoeven niet de bevolking te wantrouwen.”
Graag leg ik de initiatiefnemers de vraag voor waarop zij de verwachting baseren dat het instrument van een correctief referendum zal bijdragen aan herstel van vertrouwen in de parlementaire democratie en waarom een kritische benadering van dit voorstel wordt beschouwd als het wantrouwen van de bevolking.
Mijn fractie hecht grote waarde aan de vertegenwoordigende democratie en redeneert daarbij nadrukkelijk vanuit de grondwettelijke opdracht zoals ik die citeerde uit artikel 50 Grondwet. Volksvertegenwoordigers hebben de opdracht verder te gaan dan besluitvorming conform de rode draad in de dagkoers van de publieke opinie. Zij vragen advies, voeren overleg, wegen alternatieven tegen elkaar af en betrekken hogere regelgeving en internationale verplichtingen in hun afweging. Bovendien zijn zij geroepen rekening te houden met de belangen van minderheden, kwetsbaren en hen van wie de stem anders niet gehoord zou worden, inclusief toekomstige generaties. Volksvertegenwoordigers hebben een tijdelijk mandaat, debatteren en stemmen in de openbaarheid en leggen zowel daar als ook in het publieke debat en bij verkiezingen rekenschap af van hun keuzes.
Dit staat voor mijn fractie in schril contrast met een referendum, waarin de beslissing steunt op het kale ja of nee van een meerderheid van de referendumstemmers, waarbij de afwegingen niet kenbaar zijn, waarbij niemand verplicht is zich door wie of wat dan ook te laten informeren, waarbij het legitiem is om uitsluitend het eigen belang op dat moment te laten prevaleren en waarbij niemand zich over de gemaakte keuze hoeft te verantwoorden.
Je kunt je zelfs afvragen of de volksvertegenwoordiging met een instrument als het correctief referendum zijn hoge constitutionele opdracht niet afschuift op de burger. Als wetgeving slecht blijkt uit te pakken had die burger er immers maar corrigerend tegen moeten optreden. Dat is toch niet wat de initiatiefnemers willen? Gaan de verantwoordelijkheden van overheden en burgers hier niet teveel door elkaar lopen?
Ook na nieuwe overweging blijft mijn fractie dus kritisch en veel meer gemotiveerd tot verbetering van het bestaande dan enthousiast voor een mogelijke schijnoplossing.
Grondwettelijke noviteiten van dit kaliber verdienen goede doordenking, een helder juridisch kader en een zeer zorgvuldige procedure. Zoals al eerder aan de orde gesteld is het voorliggende wetsvoorstel ingediend, direct nadat een vrijwel gelijkluidend wetsvoorstel was verworpen. Mijn fractie heeft hier moeite mee, omdat het twijfels oproept over de constitutionele rijpheid van het voorgestelde en de zorgvuldigheid van de procedure. Willen de initiatiefnemers nog eens reflecteren op dit proces en heel concreet aangeven wat er gedaan is om aan de deels fundamentele constitutionele bezwaren tegen het eerdere voorstel tegemoet te komen of die alsnog gefundeerd te weerleggen?
Ook is mijn fractie niet gerust op het voorstel om wezenlijke randvoorwaarden zoals bijvoorbeeld een ingangs- en uitkomstdrempel niet op te nemen in de tekst van de Grondwet, maar in een uitvoeringswet. De Raad van State wees al op de onwenselijkheid hiervan en ook in de parlementaire behandeling was dit nadrukkelijk een punt van zorg en aandacht, onder meer omdat de nota van wijziging waarin dit was opgenomen pas op de valreep van het debat in de Tweede Kamer verscheen. Hoe bezien de initiatiefnemers deze gang van zaken vanuit het oogpunt van constitutionele rijpheid en zorgvuldige grondwetgeving?
In de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie gevraagd of de initiatiefnemers de decentrale overheden hebben betrokken bij de totstandkoming van het voorliggende voorstel, dat bij aanvaarding immers ook voor hen grote gevolgen zal hebben. Uit de beantwoording maak ik op dat dit niet het geval is. Kunnen de initiatiefnemers dat toelichten? Waarom is waterschappen, provincies en gemeenten niet naar hun visie gevraagd? En hoe moet deze Kamer nu beoordelen of die overheden wel in staat zijn het voorgestelde uit te voeren?
In een recente uitgave van Binnenlands Bestuur[iii] gaat hoogleraar bestuurskunde Frank Hendriks in op democratische innovaties. Hij stelt: “Nederland is op dit vlak echt geen gidsland. Democratische innovatie is hier vaak snel achter de nieuwste mode aanlopen, maar niets echt goed doorontwikkelen.” Toegegeven, de inhoud van het voorliggende wetsvoorstel is inmiddels eerder een parlementaire winkeldochter dan de nieuwste mode, maar is dit voorstel niet kwetsbaar voor hetzelfde verwijt, bijvoorbeeld op het punt van deugdelijkheid?
In de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie onder meer nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de introductie van een nieuw begrippenpaar in de tekst van de Grondwet. In het voorgestelde artikel 89d lid 1 wordt voor het eerst de formulering “een bij wet te bepalen representatief en haalbaar deel” geïntroduceerd. Het belang van helderheid over de betekenis en toepassing van grondwettelijke begrippen staat naar ik hoop buiten kijf. Om die reden vroeg mijn fractie de initiatiefnemers om heel concreet en nauwkeurig af te bakenen wat nu onder ‘representatief en haalbaar’ moet worden verstaan. Het antwoord luidde als volgt: “Enerzijds is haalbaar helder dat een referendum slagend georganiseerd moet kunnen worden, anderzijds moet de opkomst en uitkomst wel representatief zijn.” Wat staat hier nu? En hoe kunnen burgers, rechters, overheden hiermee uit de voeten? Mijn fractie vraagt de initiatiefnemers dringend om alsnog met een nauwkeurige concretisering te komen.
Ook aan de Minister vraagt mijn fractie hoe hij aankijkt tegen de helderheid en bruikbaarheid van deze nieuwe grondwettelijke termen.
In het genoemde interview in Binnenlands Bestuur zegt prof. Hendriks: “Als je democratische innovatie met zorg en creativiteit doordenkt, en de tijd neemt voor inpassing en doorontwikkeling, kan dit wel degelijk samengaan met betekenisvolle representatieve democratie”. Hij pleit er dan wél nadrukkelijk voor om niet in te zetten op een geïsoleerd instrument, maar op een hybride aanpak. “Niet alleen op afstand duimpjes omhoog of omlaag”, maar “een slimme mix van stemmen en praten en in het verlengde daarvan concreet doen”.
Hoe kijken de initiatiefnemers hiernaar? Zijn zij bereid om in plaats van het inzetten van het geïsoleerde instrument van het correctief referendum te komen tot een breder perspectief en een hybride aanpak? En zo ja, hoe zien zij dat voor zich?
Mijn fractie ziet met belangstelling uit naar de reactie van de initiatiefnemers.
[i] Van der Pot/Donner, Handboek van het Nederlands Staatsrecht, 2001, p. 456.
[ii] Bezield staatsrecht. Een bloemlezing uit het wetenschappelijk werk van A.H.M. Dölle, p. 67 t/m 89 en p. 409 t/m 417.
[iii] Binnenlands Bestuur, 15 september 2023, p. 32-33.
