Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs
Als kind ging ik vaak na de kerkdienst bij mijn opa en oma koffiedrinken. De gesprekken van al die volwassenen vond ik maar saai. Meestal ging ik naar boven waar een kastje stond dat afgesloten was met een gordijn, dat aan een roede hing. Daarin stonden allemaal boeken. Op een gegeven ogenblik stuitte ik op het boekje Kuyper in karikatuur.
Ik werd gegrepen door een tekening van Albert Hahn, een van Nederlands bekendste spotprenttekenaars, waarin Kuyper als een bullebak werd neergezet: vierkant hoofd, bril halverwege op de neus, bolle wangen en een vastberaden blik. En linksonder stonden de woorden Abraham de Geweldige. Zonder hem te kennen, leerde ik hem zo kennen.
In dit debat wil ik één van zijn publicaties naar voren halen. Namelijk de rede die hij heeft uitgesproken bij de opening van de Vrije Universiteit in 1880. De titel was: Souvereiniteit in eigen kring. Hij begint zijn rede met de stelling dat Nederland in een crisis verkeerd. In zijn visie gaat het in deze crisis niet om sociale of economische thema’s maar om de vraag naar de macht.
In de visie van Kuyper bestaat de samenleving uit allemaal verschillende verbanden. Zo spreekt hij over verbanden als de wetenschap, de handel en de kunst. Andere verbanden zijn de kerk, het gezin, de staat, et cetera. Volgens hem hebben deze verbanden een eigen aard en karakter, en worden ze gekarakteriseerd door eigen waarden en normen. Ten slotte, ze interacteren op een dynamische manier met elkaar.
Als echter een van de verbanden te machtig wordt - bijvoorbeeld als de staat of de kerk alle macht naar zich toetrekt - dan komen de andere verbanden niet tot hun recht en loopt de samenleving vast. In de visie van Kuyper heeft de staat een eigen verantwoordelijkheid in de samenleving. Ze moet ervoor zorgen dat elk verband zo begrensd wordt dat de andere verbanden goed kunnen functioneren. Ook moet de staat ervoor zorgen dat het individu beschermd wordt tegen de macht van de verschillende verbanden.
Op basis van deze theorie pleitte Kuyper - we spreken over het jaar 1880 - over de vrijheid van onderwijs en wetenschap: zij mag nooit onderworpen worden aan staatsvoogdij of kerkelijke curatele. De visie van Kuyper op de samenleving is later door wetenschappers en filosofen uitgewerkt en nader onderbouwd. Voor dit debat is de idee belangrijk dat de overheid niet mag toestaan dat het ene verband het andere overheerst en ook niet dat het individu door een verband wordt overheerst.
Ik wil beginnen om de minister en zijn ambtenaren hartelijk te danken voor de beantwoording van de vragen.
Waarom deze wet?
Misschien is we de meest intrigerende vraag van dit debat: Waarom deze wet? Voor welke situaties geldt deze wet? Met name als het gaat om de uitbreiding van de gronden voor wanbeheer: burgerschapsopdracht en zorgplicht voor de veiligheid. De regering erkent dat het gaat om uitzonderlijke situaties die maar zelden voorkomen (Nadere memorie van antwoord, p2). In de parlementaire behandeling wordt het toetsingscriterium ‘het aanzetten tot haat en geweld’ genoemd. De Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef noemt als voorbeeld het ‘oproepen tot de Jihad’.
De Onderwijsraad gaat in haar rapport Grenzen stellen, ruimte laten uitgebreid in op de grenzen van de vrijheid van onderwijs. Zij noemt onder andere dat een school de rechtstatelijke en democratische uitgangspunten niet mag weerspreken. Ook mag ze niet uitdragen dat mensenrechten niet gerespecteerd mogen worden. Ook mag onderwijs - vanuit welke pedagogische of levensbeschouwelijke visie het ook gegeven wordt, geen indoctrinatie zijn. De Raad stelt dat de wet c.q. de grondwet de grens aangeeft.
Steeds weer duiken in onze samenleving antisemitisme, racisme en nationaalsocialistische ideeën op. Uit alles blijkt dat ‘rechtsstaat’ geen zelfstandig naamwoord is maar uiteindelijk een werkwoord. Dat geldt ook voor het woord democratie. Onze fractie moet er niet aan denken dat de antisemitische leuzen die spreekkoren van voetbalsupporters soms aanheffen vaste grond zouden krijgen in het onderwijs. Dat geldt trouwens ook voor omvolkingstheorieën die zelfs in het parlement gedebiteerd worden.
Ik ga nu weer terug naar Kuyper. Heel bijzonder dat hij al in 1880 stelde dat het de taak van de overheid is om te voorkomen dat het individu door een verband overheerst wordt. In dit geval: door een onderwijsinstelling. Vanuit het geheel van deze overwegingen kan de fractie van de ChristenUnie zich voorstellen dat deze wet vandaag voorligt.
Rechtstatelijke overwegingen (1)
Bewust heb ik de laatste zin voorzichtig geformuleerd. Onze fractie is van mening dat deze gedachte namelijk ingekaderd moet worden in rechtstatelijke overwegingen.
De Raad van State benadrukt in haar advies van 25 februari 2021 dat de Inspectie terughoudend past bij het toezicht op de inhoudelijke invulling van de burgerschapsopdracht gezien de complexiteit van dit begrip, de vrijheid van onderwijs en de spanning tussen mogelijke conflicterende grondrechten (p8). Ook stelt de Afdeling dat de Inspectie zich eveneens terughoudend moet opstellen bij het toezicht op de zorgplicht voor sociale veiligheid (p8). Juist gezien de noodzaak van die terughoudendheid adviseert de Afdeling dan ook om de voorgestelde mogelijkheid van die aanwijzing of spoedaanwijzing te schrappen (p9).
Wat we vervolgens zien is dat in het debat de fundamentele discussie over dit punt van de Afdeling op de achtergrond is geraakt en dat de discussie alleen ging over een verdere afbakening van de aanwijzing of spoedaanwijzing. Dan worden de termen ‘structureel’ en ‘ernstig’ geïntroduceerd.
Vervolgens krijgen we dan twee wetswijzigingen waarin de fundamentele discussie - namelijk dat terughoudendheid niet verenigbaar is met het geven van een aanwijzing of spoedaanwijzing - niet wordt gevoerd maar alle aandacht uit gaat naar termen als ‘structureel’, ‘flagrant’, ‘wezenlijk’ en ‘ernstig.
Onze fractie wil de minister uitnodigen om te reflecteren op de fundamentele discussie van de Raad van State. Waarom heeft de minister bij de eerste wijziging van de wet niet teruggegrepen op de visie van de Afdeling dat het toezicht terughoudend of sterk marginaal moet zijn en daarom sancties niet gepast zijn?
Rechtstatelijke overwegingen (2)
Ik kom terug op het verloop van het debat. In de laatste wijziging van de wet gebruikt minister de woorden ‘flagrant’ en ‘wezenlijk’. De minister gebruikt in de memorie van antwoord (p11) als synoniem van het woord ‘flagrant’ de term ‘extreem’. Ik noteer dat even. De Raad van State stelt in haar advies van 19 april 2023 dat de term ‘flagrant’ bestuursrechtelijk ongebruikelijk is. In combinatie met ‘of structureel’ roept dit vragen op en is dit juridisch kwetsbaar. De Afdeling stelt dat deze term zo kan worden uitgelegd dat ‘een enkel incident nog geen wanbeheer behoeft te betekenen, maar het bevoegd gezag ruimte gegeven wordt om op het incident - snel - te reageren’. Dan ziet de Afdeling geen bezwaar ervan in relatie tot het bestuursrecht. De regering merkt op dat deze interpretatie formeel niet strookt met de toelichting van het amendement. Maar, ik citeer ‘In materiele zin echter, geeft de interpretatie van de Afdeling wel weer op welke wijze de aanwijzing in de praktijk zal (moeten) worden toegepast.’
Ik kom nu op de term wezenlijk vermoeden dat wordt omschreven als een ‘substantiële mate van waarschijnlijkheid’. In de Memorie van Antwoord erkent de minister aan dat de term ‘wezenlijk vermoeden’ in het bestuursrecht geen gebruikelijke terminologie is. De Raad van State stelt ook dat deze term afwijkt van het algemene bestuursrecht maar ‘zich goed verhoudt tot de door de regering beoogde terughoudende toepassing van de (spoed)aanwijzigingsbevoegdheid’. Voorzitter ik noteer dat de Raad van State de Afdeling hier twee dingen doet: als eerste kort omschrijft wat de regerering beoogt, namelijk terughoudende toepassing, en als tweede denkend vanuit de afbakening - een weg die het kabinet sinds het oorspronkelijke advies van de Raad van State is gevaren - dat een terughoudende toepassing vereist is - c.q. marginale toetsing - om in lijn te kunnen denken met het algemene bestuursrecht. Graag een reactie van de minister.
Nota naar aanleiding van het verslag
In de Nota naar aanleiding van het verslag gebeurt er iets bijzonders. De minister maakt een onderscheid tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’, vergroot dit onderscheid uit, en maakt dit onderscheid vervolgens concreet. Vervolgens concludeert hij - zonder enige terughoudendheid - dat er alleen terughoudend toezicht nodig is op het ‘hoe’ maar niet op het ‘wat’.
We zien hier dat de minister het wetsvoorstel verder inkleurt. Hij gaat daarin verder dan het parlement is gegaan en verder dan hij in eerdere nota’s en brieven is gegaan. Hij doet dit zelfs in de context van een wetsvoorstel dat er strikt genomen NIET over gaat. Immers, de strekking van zijn woorden is vele malen ruimer dan enkel een aanwijzing of spoedaanwijzing.
Hier gebeurt precies waar Abraham Kuyper een stokje voor wilde steken: de overheid die een ander samenlevingsverband - in dit geval een school - gaat overheersen. De inkleuring strijdt met eerdere uitspraken van de minister en zijn ambtsvoorganger dat het instrument van de aanwijzing of spoedaanwijzing terughoudend zal worden ingezet (MvT, p18; Memorie van Antwoord, meerdere plaatsen). Ik ga ervan uit dat er sprake is van een ‘slip of the pen’. Onze fractie vraagt dan ook twee toezeggingen: als eerste dat de minister de Kamer toezegt dat het toezicht op het burgerschapsonderwijs en de zorgplicht voor een veilige schoolcultuur terughoudend zal zijn - onder verwijzing naar de Raad van State. Als tweede, dat de minister de Kamer op korte termijn een brief stuurt waarin hij aangeeft hoe die terughoudendheid c.q. marginale toetsing wordt verankerd binnen het inspectiekader.
Judith Shaklar
Ik sluit af. Een beroep op Abraham Kuyper, is in het licht van onze parlementaire geschiedenis bijzonder relevant. Maar misschien is, gezien de politieke achtergrond van de minister, het in dit verband nog relevanter om een beroep te doen op de liberale filosoof Judith Shaklar (Harvard) die stelt dat liberalen zich er permanent bewust van moeten zijn dat de staat zijn macht ook ten kwade kan inzetten. In haar visie moet de overheid steeds weer een grens trekken: tot hiertoe en niet verder. Onze fractie nodigt de minister uit om met betrekking tot deze wet ook zo’n scherpe grens te trekken. Liberaal geboden en rechtstatelijk verantwoord.
