Verbod ondermijnende organisaties
We debatteren vandaag over een wetsvoorstel tot uitbreiding van de mogelijkheden om een grondrecht te beperken. En ik weet niet hoe het u vergaat, maar die notie geeft wat mij betreft aan dit debat al meteen een fundamenteel karakter. Onze oud-collega professor Koekkoek schreef heel fraai: “Grondrechten normeren het recht”.
Een klassiek grondrecht als de vrijheid van vereniging, vastgelegd in artikel 8 van de Grondwet en met een pendant in artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, heeft in de kern ook de functie van buffer tegen overheidsingrijpen. Het dwingt de overheid zich in beginsel van optreden te onthouden. Tegelijkertijd zijn grondrechten niet absoluut. Nogmaals Koekkoek: “[zij] functioneren (..) binnen een rechtsbestel”. En omdat dat rechtsbestel rekening houdt met de mogelijkheid dat ook grondrechten oneigenlijk gebruikt of zelfs ronduit misbruikt kunnen worden zijn beperkingen toegestaan.
In een uitspraak uit 2016 in de zaak naar aanleiding van een verboden verklaring van een Franse club van voetbalsupporters overwoog het Europese Hof voor de Rechten van de Mens treffend dat verenigingen een essentiële rol spelen in een pluralistische democratische rechtsstaat. Elke beperking op de vrijheid van vereniging moet wat het EHRM betreft dan ook werkelijk noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Die hoge norm vereist naar de mening van mijn fractie voor elke beperking dan ook een hoge drempel en adequate rechtswaarborgen, zelfs als het gaat om organisatie die we liever vandaag dan morgen verboden zien, zoals criminele motorbendes en andere ondermijnende organisaties die zich manifesteren als culturen van wetteloosheid. Ook bij het optreden tegen zulke organisaties doet een zichzelf respecterende rechtsstaat geen water bij de grondwettelijke wijn.
Het wetsvoorstel dat voorligt sluit aan bij de bestaande normering van de verbodenverklaring op grond van artikel 2:20 BW, een procedure die gekenmerkt wordt door een glashelder ‘primaat van de magistraat’. Het is de staande magistratuur die een verzoek kan doen en het is de zittende magistratuur die daarop beslist, na het wegen van alle belangen en het horen van alle betrokkenen, die zich bovendien kunnen voorzien van adequate rechtsbescherming. Mijn fractie is blij dat het voorstel hierop voort bouwt, omdat dit proces inderdaad, zoals de Minister in de schriftelijke beantwoording al eens verwoordde, “(..) een belangrijke rechtsstatelijke correctiefactor [vormt], ook op de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de maatregel.” Onze grondhouding ten opzichte van het wetsvoorstel is dus positief.
Een evident manco van de bestaande procedure is de lange doorlooptijd. Het wetsvoorstel verhelpt een deel van dat euvel door het creëren van de mogelijkheid om de verbodenverklaring uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. De rechtsgevolgen treden dan meteen in, ook al stelt de verboden organisatie hoger beroep in. Dat de uitvoerbaarheid bij voorraad wel gaat gelden voor de verbodenverklaring, maar niet voor de ontbinding is wat mijn fractie betreft een goede balans. De ontbinding is immers onomkeerbaar.
De versnelling die met dit wetsvoorstel wordt aangebracht ziet echter met name op het traject na de rechterlijke beslissing tot verbodenverklaring, terwijl ook het traject dat daaraan voorafgaat best tijdrovend is. Welke mogelijkheden tot versnelling ziet de Minister nog in die fase? In de memorie van antwoord wijdde hij enkele woorden aan de mogelijkheid van een voorlopige voorziening bij het indienen van een verzoek tot verbodenverklaring. Is dat wat de Minister betreft een reële mogelijkheid? Zo ja, zou hij die hier dan wat nader willen toelichten? En is de Minister bereid om met het Openbaar Ministerie en met de Raad voor de Rechtspraak het gesprek aan te gaan over versnelling van die eerste fase en wellicht te komen tot aanvullende wetgeving? Graag een toezegging op dat punt.
Het voortzetten van de werkzaamheid van een onherroepelijk verboden verklaarde rechtspersoon is strafbaar. De eis van onherroepelijkheid blijft in het wetsvoorstel gehandhaafd, maar het voorstel biedt de rechter wel de mogelijkheid de organisatie of personen te bevelen bepaalde maatregelen te nemen of gedragingen na te laten. Het overtreden van dat bevel wordt eveneens strafbaar. Mijn fractie neemt aan dat zo’n rechterlijk bevel verband zal moeten houden met de feiten en omstandigheden die tot de verbodenverklaring hebben geleid. Kan de Minister dat bevestigen?
In dat verband ben ik overigens nog wel nieuwsgierig naar hoe de Minister denkt dat omgegaan zou moeten worden met strafzaken tegen mensen die de werkzaamheid van een verboden verklaarde organisatie hebben voortgezet of gehandeld hebben in strijd met een rechterlijk bevel wanneer de verbodenverklaring uiteindelijk in hoger beroep of cassatie geen stand houdt.
Het voorgestelde nieuwe lid 3 van art. 2:20 BW roept bij mijn fractie kritische vragen op. Die bepaling bevat een rechtsvermoeden dat ziet op al dan niet dreigende aantasting van de menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie. Dat gaat ineens een stuk verder dan het huidige lid 1 en het nieuwe lid 2, terwijl de motivering bepaald niet overdadig en naar de mening van mijn fractie ook nog niet erg concreet is.
Een belangrijke vraag in dat verband is of sprake zal moeten zijn van een structureel patroon ofwel een stelselmatigheid van feitelijke gedragingen die bovendien daadwerkelijk strijdig zijn met de openbare orde voordat op dit rechtsvermoeden een beroep zal kunnen worden gedaan. In min of meer soortgelijke bewoordingen legde de Raad van State die vraag ook al bij de Minister neer, maar in zijn reactie daarop trok de Minister wel een hele korte bocht. Hij stelde dat “(..) zal moeten worden aangetoond dat sprake is van bijvoorbeeld geweldpleging en dat dit aan de rechtspersoon kan worden toegerekend. (..) Met het aangetoonde geweld is de strijd met de openbare orde en de proportionaliteit van de verbodenverklaring gegeven.”
Zo laagdrempelig kan en mag het voorportaal van verbodenverklaring toch niet zijn? Graag vraag ik een reactie en nadere toelichting hierop van de Minister. In het belang van de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid in de rechtspraktijk verzoek ik de Minister bovendien nadrukkelijk om zich niet te beperken tot het voorbeeld van geweldpleging, maar met een breder palet heel concreet te illustreren hoe het rechtsvermoeden uitpakt wanneer het bijvoorbeeld gaat om een dreigende aantasting van de menselijke waardigheid of een dreiging van het aanzetten tot haat of discriminatie.
Tot slot: de Bataafse staatsregeling van 1798 bevatte al het grondrecht van vereniging en vergadering, zij het dan vooral “ter onderlinge voorlichting, ter opwekking van de vaderlandsliefde en ter nauwer verbintenis aan de staatsregeling”. Mijn fractie is blij dat het wetsvoorstel in de kern ook blijkt geeft van nauwe constitutionele verbondenheid en ziet op de punten waar nog zorg of onhelderheid is de beantwoording van de Minister met belangstelling tegemoet.
