Decentralisatie
Op 21 januari 2020 heeft de commissie van VWS een mondeling overleg gehad met minister De Jonge over de decentralisaties in de langdurige zorg en de jeugdzorg. In dat overleg is onder andere gesproken over de architectuur van de decentralisaties. Dát overleg heeft mede geleid tot het beleidsdebat van vandaag.
De fractie van de ChristenUnie zou graag in de lijn van dat overleg verder willen denken en zich daarbij concentreren op de vraag naar de architectuur. Het gaat dan om vragen als: ‘Wie is verantwoordelijk voor wat? Hoe kom je tot een beter ontwerp? Uiteindelijk gaat het ook om het huis van Thorbecke.
Geschiedenis
Voorzitter, ik ga terug in de geschiedenis. In 1856 werd Frederick Winslow Taylor geboren in een gegoede familie in Philadelphia. Als kind was hij geobsedeerd door wiskundige en natuurkundige vraagstukken. Als hij naar school ging, bijvoorbeeld, experimenteerde hij continu met zijn benen om uit te vinden welke stapgrootte nodig was om de grootste afstand met de minste hoeveelheid energie af te leggen. Deze obsessie bracht Fred uiteindelijke tot het toepassen van wetenschappelijke methoden in het organiseren en managen van industriële organisaties. De kern van zijn aanpak was dat managers de organisatie op een wetenschappelijke wijze zouden moeten vormgeven – het zogenaamde denkwerk – en dat lagere leidinggevenden en de medewerkers alleen mochten uitvoeren – zij mochten niet nadenken. Taylor zou dan ook bekend worden als de vader van het ‘Scientific Management’.
Taylor geloofde niet in mensen. Hij geloofde in systemen. Zo schreef hij: ‘In the past man has been first; in the future the system must be first’. De invloed van Taylor op de westerse samenleving kan moeilijk overschat worden. Zijn concepten hebben vele generaties van leidinggevenden gevormd. Ook in de overheid. Onder zijn invloed ontwikkelde overheden zich tot hiërarchische organisaties waarin het rijk bepaalde wat de lagere overheden moesten doen en hoe ze het moesten doen.
In 1951 deden de Britse onderzoekers Eric Trist en Ken Bamforth van het Tavistock Institute of Human Relations in Londen daar een ontdekking die de organisatiekunde op haar grondvesten deed schudden. In een mijn in het plaatsje Durham vonden ze een organisatiestructuur die gebroken had met de principes van Taylor. Een structuur die meer bottom-up was vormgegeven. Met veel participatie. De resultaten waren verbluffend. Samengevat: een hogere productie en lager ziekteverzuim.
Twee problemen
Voorzitter, ik kom nu tot de kern van het debat van vandaag. Als je in grote lijnen denkt, dan kun je de grote decentralisaties karakteriseren als een transitie van Taylor naar Durham, van top-down ontwerp naar bottom-up ontwerp, van bureaucratie naar participatie. Voor de transitie stond het systeem centraal en na de transitie de medewerker. In dit geval: de ambtenaar die contact met de burger heeft.
In de voorbereiding van het debat heb ik een aantal gesprekken gevoerd in mijn eigen provincie, Limburg. Met toestemming van betrokkenen deel ik twee verhalen. De eerste gaat over de jeugdzorg. Er wordt gesignaleerd dat gemeenten weinig zorginhoudelijke kennis hebben van de jeugdzorg. Ook zijn er problemen met het inkopen van jeugdzorg. Daarnaast zijn er veel indirecte kosten door een explosie in het aantal aanbieders en door versnipperd contractbeheer. Verder zien we dat de gemeenten wel verantwoordelijk zijn voor het budget maar daar moeilijk grip op kunnen krijgen.
De tweede gaat over het beleid rond corona. In de Provinciale Staten van Limburg is discussie geweest over het beleid van de veiligheidsregio’s. Mede gezien enkele provinciale dossiers zijn deze regio’s uitgenodigd om in gesprek te gaan over het gevoerde beleid. Dat bleek een moeizaam proces. Uit dit alles bleek dat samenwerking tussen bestuurseenheden is niet vanzelfsprekend en dat democratische controle van regionale structuren dat ook niet is.
Deze verhalen kunnen eindeloos aangevuld worden. Uit andere domeinen en uit andere provincies. In beide verhalen speelt de vormgeving van verantwoordelijkheden een grote rol. Bij de eerste casus gaat het primair om de verantwoordelijkheden binnen een domein en in de tweede casus gaat het om de samenwerking tussen diverse bestuurseenheden en de democratische controle daarvan. Op beide punten wil ik nader ingaan.
Probleem 1: Verantwoordelijkheden binnen een domein
Voorzitter, na de ontdekking van de Durham case is er veel gebeurd. De breuk met het Taylorisme werd geconsolideerd. De nieuwe manier van werken werd theoretisch onderbouwd en werd later aangeduid met woorden als de participatieve organisatie, de democratische organisatie, of het ‘nieuwe werken’.
Eén van de kerninzichten van deze nieuwe manier van organiseren is dat problemen op de werkvloer vaak hun oorsprong vinden in het ontwerp van de organisatie. Populair uitgedrukt: als een ambtenaar van een gemeente geen goede jeugdzorg kan geven dan ligt de oorsprong van dat probleem bij de hoogste baas die het verkeerd georganiseerd heeft. In dit geval de staatssecretaris of de minister. In de discussienota Zorg voor de toekomst wordt deze verantwoordelijkheid erkent. Opvallend is dat de focus ligt op – wat ik maar even noem – horizontale problemen in de zorg: de samenwerking binnen de regio en de coördinatie tussen domeinen. Maar dat er weinig aandacht wordt gegeven aan verticale problemen: welke bestuurslaag is verantwoordelijk voor wat. Een belangrijke richtlijn van de nieuwe manier van organiseren is namelijk dat een hogere bestuurslaag die problemen moet oplossen die een lagere bestuurslaag niet kan oplossen. Denkend in termen van het huis van Thorbecke: wat de gemeente niet kan, moet de provincie doen en wat de provincie niet kan, moet het Rijk doen. Het opvallende was dat mijn gesprekspartners veel aandacht hadden voor de verticale problemen en oplossingen aandroegen om die op een verticale wijze op te lossen.
Mijn vraag aan de minister is: Herkent zij de verticale problematiek? Kan zij toezeggen dat bij discussies over decentralisatie – bijvoorbeeld met betrekking tot de jeugdzorg – ook deze verticale problematiek in kaart wordt gebracht en dat er oog komt voor verticale oplossingen?
Probleem 2: Samenwerking tussen diverse bestuurseenheden en democratische controle
Voorzitter, de bestuurskundige Van den Berg en de politicoloog Lelieveldt constateren in een publicatie van het Montesquieu Instituut getiteld ‘Zo kan het wél’ dat het Nederlandse bestuur een ‘lappendeken’ is geworden. Zij schrijven (p29-30), begin citaat: 'Het Nederlandse binnenlands bestuur, dat op het eerste gezicht overzichtelijk en genesteld vormgegeven lijkt op basis van het Huis van Thorbecke, is feitelijk de afgelopen decennia geleidelijk veranderd in een lappendeken van functionele bestuurlijke eenheden. Doordat er van rijkswege geen regie gevoerd is op de regiovorming en regio-indeling, konden vakdepartementen elk op hun beurt wetten maken waarin taken naar het lokaal bestuur werden gedecentraliseerd en waarbij telkens weer een aparte regio-indeling ontstond.’ Einde citaat.
Ik geef enkele getallen. We hebben landelijk 42 jeugdzorgregio’s, 32 zorgkantoorregio’s, 29 omgevingsdiensten, 25 GGD regio’s en 25 veiligheidsregio’s. Sommige regio’s of diensten vallen binnen een provincie en andere vallen in meerdere provincies. Sommige regio’s of diensten zijn congruent: dat wil zeggen, ze hebben dezelfde grenzen. Maar andere zijn dat niet.
De onoverzichtelijkheid en complexiteit van al deze regionale structuren doet ernstig afbreuk aan de slagvaardigheid van regio’s. Daarnaast doet zich een democratisch probleem voor. Veel van deze regionale structuren bestaan uit gemeenschappelijke regelingen waarbij de democratische legitimatie moet komen van de afzonderlijke gemeenteraden. In de praktijk komt die democratische legitimatie maar moeilijk uit de verf.
Voorzitter, hier is uiteindelijk ook sprake van de organisatie van verantwoordelijkheden. Deels horizontaal en deels verticaal. De vraag is: Hoe zou je deze structuren moeten organiseren gegeven de systematiek van het Huis van Thorbecke waarin rijk, provincies en gemeenten de belangrijkste verdiepingen vormen. Heeft de minister zicht op de verschillende vormen van regiovorming en regio-indeling die er in Nederland zijn? In hoeverre is het wenselijk dat er meer uniformiteit in regiovorming en regio-indeling komt? En op welke wijze kunnen regionale activiteiten democratisch gecontroleerd worden? Welke rol kan of moet de provincie daarin spelen? Welke rol wil de minister spelen om deze problematiek op te lossen?
Zo hadden we het niet bedoeld
Voorzitter, de intentie van de transitie was om de ambtenaar de ruimte te geven om maatwerk te leveren en het doel van regionale structuren was om de regio te laten bloeien. Die intenties zijn niet, nog niet of nog niet ten volle gehaald. Als het kerninzicht van de nieuwe manier van organiseren waar is, namelijk dat problemen op de werkvloer vaak hun oorsprong vinden in de top van organisatie, dan zegt dit kerninzicht niet alleen iets over de verantwoordelijkheden van de betrokken ministeries maar ook iets over de controlerende taak van dit huis. Dit huis – de Eerste Kamer – heeft dat ook laten gebeuren. Het zou kunnen zijn dat ook met betrekking tot de genoemde problemen de titel van het boek van Jesse Frederik over de toeslagenaffaire actueel is: ‘Zo hadden we het niet bedoeld’.
Ten slotte
Voorzitter, meer ruimte voor lagere overheden betekent ook dat meer maatwerk geleverd kan worden. Voor de individuele burger en voor de regio’s. De andere kant van de medaille is dat er verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten, regio’s en provincies. Het is de verantwoordelijkheid van de systeemverantwoordelijke om te voorkomen dat die verschillen niet leiden tot grotere tegenstellingen in de samenleving en uiteindelijk ook tot rechtsongelijkheden. Hoe wil de minister dat voorkomen?
Voorzitter, ik kom tot een afronding. De fractie van de ChristenUnie is van mening dat het Huis van Thorbecke de basis moet blijven voor de bestuurlijke inrichting van Nederland. De inrichting dient primair te gebeuren langs de lijnen van Rijk, provincie en gemeente. Langs die lijnen kan de democratische controle effectief vormgegeven worden.
Voorzitter, het gaat om – ik verwijs naar mijn historische inleiding – om structuren waarin gebroken wordt met de principes van Taylor. Uiteindelijk gaat het om een dienstbare overheid. Een overheid die dicht bij haar burgers staat en haar bloei voor ogen heeft. Het gaat er om dat de mens centraal staat en niet het systeem. Ik kom terug op de verhalen uit Limburg die ik in het begin van mijn bijdrage genoemd heb. Het gaat om de ouder die goede zorg voor zijn of haar kind zoekt en om de provincie en de veiligheidsregio’s die de veiligheid met betrekking tot corona optimaal willen vormgeven.
