Waakzaam en dienstbaar

En in de geest van dat devies verrichten ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee en de bijzondere opsporingsdiensten hun taken met hetzelfde doel voor ogen. In de Politiewet staat niet voor niets “daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde”. Soms moet die handhaving metterdaad gestalte krijgen en er zijn zelfs situaties waarin het gebruik van geweld daarbij onvermijdelijk is. Daartoe beschikt de overheid over het geweldsmonopolie, in de christelijke traditie ook wel aangeduid als de zwaardmacht. Die zwaardmacht is uitsluitend gegeven om recht en rechtvaardigheid te bevorderen in de samenleving. Normering ervan is dan ook van wezenlijk belang omdat uitoefening van de zwaardmacht door de overheid kan leiden tot een inbreuk op fundamentele rechten zoals het recht op leven en het recht op lichamelijke integriteit.  

Het spreken over geweldsaanwending door de overheid mag nooit simplificerend of goedkoop zijn, maar dezer dagen geldt dat eens temeer. Veelbesproken zijn de gevallen van geweldsaanwending in de Verenigde Staten, maar ook in eigen land, waarop met ontzetting werd gereageerd. Op andere momenten, zoals in de aanloop naar de jaarwisseling en rondom wat de ‘coronaplunderingen’ zijn gaan heten, was er juist weer veel steun voor het overheidsoptreden, ook als daarbij geweld nodig was. Het illustreert de betekenis van wat wij hier vandaag doen, want zowel de burger – als lijdend voorwerp van het geweld of als lijdend voorwerp van strafbaar gedrag door anderen waartegen door een ambtenaar met geweld moet worden opgetreden - alsook de opsporingsambtenaar die in een situatie terecht kan komen waarin het gebruik van geweld onvermijdelijk is geworden heeft recht op bescherming door een zo helder mogelijk wettelijk kader. 

Gedurende ongeveer vijftien jaar als Officier van Justitie, waarvan recent een aantal jaren als landelijk coördinerend rijksrecherche-officier heb ik in veel verschillende zaken te maken gehad met mensen die op allerlei uiteenlopende manier betrokken waren bij geweldsaanwending – slachtoffers of nabestaanden, schutters, collega’s, omstanders, onderzoekers – en telkens weer was ik onder de indruk van de enorme impact die zo’n geweldsincident op al die betrokkenen had en hoezeer een gedegen, onafhankelijk en voortvarend onderzoek en beoordeling van betekenis zijn voor de legitimiteit van en het vertrouwen in het overheidsoptreden.

Uitgangspunt van de bestaande regelgeving is al dat de ambtenaar geacht wordt rechtmatig gebruik te hebben gemaakt van zijn bevoegdheden totdat daaraan rechtens relevante twijfel ontstaat. Daarom wordt de ambtenaar ook in eerste instantie aangemerkt als getuige en volgt eventueel naderhand het kantelmoment naar de status van verdachte. Met het voorliggende wetsvoorstel worden verdere stappen op dat spoor gezet met drie hoofdelementen, namelijk de introductie van een speciale strafuitsluitingsgrond, een aparte strafbaarstelling van schending van de geweldsinstructie en het creëren van de mogelijkheid van een feitenonderzoek, voorafgaande aan een eventueel opsporingsonderzoek.

Mijn fractie steunt deze lijn en heeft waardering voor de formulering van de nieuwe strafuitsluitingsgrond en de nieuwe strafbepaling. Ze bieden een stevige rugdekking aan iedere ambtenaar die rechtmatig geweld heeft gebruikt, ze maken een einde aan de noodzaak van het zeer belastende gebruik van beladen termen als doodslag, zware mishandeling of een poging daartoe, ook in gevallen waarin die vlag de lading niet dekt en ze houden de mogelijkheid open om die termen te blijven hanteren wanneer de vlag de lading wel degelijk dekt. Wat dat betreft draagt het wetsvoorstel naar de mening van mijn fractie bij aan zowel de bescherming van de belangen van burgers als van die van de betrokken opsporingsambtenaren.

Van verschillende kanten is de vrees geuit dat dit wetsvoorstel zou kunnen leiden tot meer strafrechtelijke vervolgingen van opsporingsambtenaren. De Minister heeft dit bij herhaling weersproken onder benadrukking dat dit ook zeker niet de strekking van het wetsvoorstel is. Dat laatste is mijn fractie glashelder, maar kan in zichzelf bezwaarlijk gelden als onderbouwing van de stelling dat wat niet bedoeld is ook niet zal gaan gebeuren. De toekomst zal uitwijzen hoe het aantal vervolgingen zich ontwikkelt. Denkbaar is wel dat, vanwege de andere inhoudelijke focus van het feitenonderzoek in combinatie met een goede balans tussen onderzoeksbevoegdheden en voldoende waarborgen voor de opsporingsambtenaar, de invoering van het feitenonderzoek zal leiden tot een situatie dat per saldo vaker onderzoek zal worden gedaan naar aanleiding van geweldgebruik. Mijn fractie realiseert zich dat dit wellicht in eerste instantie door opsporingsambtenaren met enige huiver zal worden bezien, maar zou zo’n toename in het licht van de rechtsbescherming, maar ook van de legitimiteit van en het draagvlak voor politieoptreden niet per se bezwaarlijk vinden, mits voortvarendheid kan worden gegarandeerd. Bij de evaluatie zal dit moeten worden betrokken, evenals de vraag of de Rijksrecherche en de afdelingen VIK daarop inhoudelijk en wat betreft menskracht voldoende zijn toegerust.

Alvorens enkele meer specifieke vragen aan de Minister voor te leggen sta ik graag nog stil bij het fenomeen ‘de geweldsinstructie’. Daarin zit immers de kern voor de beoordeling of een bepaalde geweldsaanwending wel of niet rechtmatig was. Voor de rechtsbescherming van zowel burgers als opsporingsambtenaren is die geweldsinstructie dan ook van wezenlijk belang. In dat verband memoreer ik dat de Raad van State subtiel maar treffend opmerkte dat de bepalingen in de Ambtsinstructie, de Politiewet en de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten die de normering bevatten van het gebruik van geweld en die met name zien op proportionaliteit en subsidiariteit niet uitmunten in precisie.

De Minister maakt de keuze om in de Ambtsinstructie geen gedetailleerde inzetcriteria te geven, maar de ambtenaar in elke concrete situatie die de vastgestelde ondergrens voor geweldgebruik passeert zelf grondig te laten toetsen aan proportionaliteit en subsidiariteit. Die keuze heeft – dat geef ik toe - de charme van beknoptheid en flexibiliteit, maar is nou niet meteen de redeneerwijze die de Raad van State voorstelde. Is de Minister dat met mij eens en waarom heeft hij – in afwijking van het advies van de Raad van State – voor deze lijn gekozen?

Wat mijn fractie betreft mag de keuze voor beknoptheid en flexibiliteit er namelijk niet toe leiden dat opsporingsambtenaren ofwel afzien van optreden bij gebrek aan wettelijke rugdekking en uit angst vervolgd te worden ofwel meer veroordelingen wegens schending van de ambtsinstructie omdat opsporingsambtenaren bij gebrek aan vastigheid een eigen afweging maken die bij beoordeling achteraf net niet door de strafrechtelijke beugel kan. Dit geldt temeer omdat veroordeling wegens een strafbaar feit ook in rechtspositionele en andere zin vergaande consequenties kan hebben voor ambtenaren. Ook voor de rechtsbescherming van burgers is toegankelijke, nauwkeurige en voorzienbare normering van geweldgebruik van wezenlijk belang. Zelfs zodanig dat het raakt aan het legaliteitsbeginsel. Dat de Minister het andere uiterste, namelijk proberen alles dicht te regelen, niet wenselijk acht kan ik begrijpen, maar hier zit wel een uiterst kwetsbaar punt dat voor mijn fractie – bij alle waardering die er voor de hoofdlijn van het voorstel verder ook is – zwaar weegt. Herkent de minister die kwetsbaarheid ook en hoe steunt hij opsporingsambtenaren daarin? 

Mijn schot voor de boeg is dat dit dilemma in elk geval heel grondige, herhaalde en intensieve training vereist op uitleg en uitwerking van in wezen toch vage normen als proportionaliteit en subsidiariteit. De lijn in de meest actuele jurisprudentie moet daarbij nauw worden betrokken. Voor alle helderheid: het gaat mij dan niet alleen om de fysieke toepassing, in de zin van concrete ‘drills en skills’ bij het toepassen van geweldsmiddelen, maar primair om een afwegingsoefening. Met andere woorden: niet de vraag of je raak schiet, maar of je schiet of niet. En dat gaat dus echt substantieel verder dan wat ik in de reactie van de Minister las in de Nota naar aanleiding van het nader verslag, namelijk: “Bij het trainen van het gebruik van geweld  wordt telkens getraind indachtig de geweldsinstructie. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn een onderdeel van de geweldsinstructie en zijn daardoor telkens een element bij het trainen van het gebruik van geweld.” De woorden ‘indachtig’ en ‘daardoor’ geven de afweging om tot geweldsaanwending over te gaan hier mijns inziens ten onrechte een secundaire status. Kan de Minister toezeggen dat en op welke wijze de bedoelde afwegingsoefening een permanente en prominente plek krijgt in de periodieke beroepsvaardighedentraining? En dat daar dus ook tijd en budget voor beschikbaar gesteld wordt?