Voorzitter, dit zijn de eerste Algemene Europese Beschouwingen met deze regering, met een nieuwe minister van Buitenlandse (en Europese) Zaken, met een nieuwe Staat van de Unie . Alles wat deugd heet moeten we prijzen, en dat doen we ook met deze Staat van de Unie die de vraagstukken waar we voor staan eerlijk benoemt. Een van de vraagstukken die onder ogen moet worden gezien betreft de staat van de democratie in de Unie. Dat vraagstuk is urgent genoeg om ons debat eraan te wijden. De Raad van State spreekt over ‘democratische vervreemding’ met betrekking tot Europa en meent dat dit verschijnsel zich ‘zeer markant’ voordoet. Er wordt al langer gesproken over het ‘democratisch tekort’ van Europa en de regering erkent in de Staat van de Unie dat het debat moet worden gevoerd over de ‘democratische legitimiteit’ van de keuzes die in Europa worden gemaakt. Mijn fractie is van mening dat dit debat zondermeer urgent is en tot parlementaire actie moet leiden. Er worden ingrijpende politieke keuzes van ons verlangd, keuzes die de rol van nationale parlementen niet alleen direct raken, maar ook de invloed van nationale parlementen beperken. Wij raken hier aan constitutionele verantwoordelijkheden. De rechten van ons parlement hebben een grondwettige basis. De parlementaire democratie is een principe op zichzelf. Onze democratie is bovendien de keuze van het Nederlandse volk en is, als vele andere, geboren uit een authentieke impuls tot behoud van eigen beslissingsmacht, verzet, zo men wil, tegen heerszucht van bovenaf. Op die zenuw gaan we weer staan als er onzekerheid is of blijft voortbestaan over de democratische legitimiteit van Europese besluitvorming. 

Wij zijn dus blij met de opening in de Staat van de Unie voor een hoogstnoodzakelijke bezinning op dit ‘democratisch tekort’. Wat is dat? Allereerst is er het besef onder burgers dat zij een gebrekkige invloed hebben op Europese besluitvorming, of deze nu de eurozone betreffen of de Europese Unie zelf. Daar leeft de ‘democratische vervreemding’. Men kan zeggen dat burgers hun invloed vooral moeten uitoefenen via de stembus. Maar wat dan? Dan kiezen ze parlementaire organen waar zich dit democratisch tekort opnieuw voordoet. Ook nationale parlementen hebben gebrekkige invloed op Europese besluitvorming en dat is sinds jaar en dag een bekend gegeven. Maar het is ook een onacceptabele situatie die niet langer kan voortbestaan, omdat ze het risico in zich draagt van een geleidelijke afkalving van democratische instituties. Dat kan natuurlijk niet en daarom moeten nationale parlementen en het Europees parlement zich nadrukkelijker inspannen om inhoud en proces van Europese besluitvorming te verbeteren. In 2002 hebben Europese staatsrechtgeleerden, mede op instigatie van een motie-Jurgens in dit Huis, het voorstel gedaan in elk geval in een ‘Europawet’ de regelingen vast te leggen die gelden tussen regering en parlement met betrekking tot de vormgeving van Europees beleid. De afloop van het debat hierover was onbevredigend en ik kom er daarom later in deze bijdrage op terug.   

Ik schets in mijn bijdrage eerst de huidige mogelijkheden die nationale parlementen hebben om invloed uit te oefenen op Europese besluitvorming, daarna bespreek ik het commentaar van de Raad van State in samenhang met de positie die de regering in de Staat van de Unie inneemt en vervolgens stel ik de vraag welke stappen nodig zouden zijn volgens mijn fractie. 

Terugblik

 In de architectuur van Europa was geen formele plaats ingeruimd voor nationale parlementen (Besselink, De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, 2002, 55). In het Verdrag van Lissabon, in dit Huis goedgekeurd op 8 juli 2008, is voor het eerst een duidelijk herkenbare rol toegekend aan nationale parlementen. Zij kregen uiteraard geen rechtstreekse invloed, maar een informatiepositie gelijk aan het Europees Parlement en de mogelijkheid bezwaar te maken tegen voorgenomen Europese regelgeving. Er zijn sinds Lissabon twee procedures waar gebruik van wordt gemaakt: de gekleurde kaarten en het behandelvoorbehoud. Maar beide garanderen slechts geringe invloed. De gele-kaart-procedure heeft maar een keer  – zelfs pas recent – geleid tot het beoogde resultaat en de effectiviteit van het behandelvoorbehoud, dat vooral door de Tweede Kamer wordt gebruikt, is op zijn gunstigst onduidelijk. Ministers krijgen parlementaire mandaten voor onderhandelingen in Brussel, maar de Raadsvergaderingen zijn niet openbaar (!) en wanneer met gekwalificeerde meerderheid wordt besloten nemen besluiten geen keer. Zo kan een nationaal parlement, ondanks een behandelvoorbehoud, Europese besluitvorming die haar onwelgevallig is niet  tegenhouden.

Bij de behandeling van het Verdrag van Lissabon werd gesuggereerd dat we een regeling zouden aanvaarden die helderheid zou scheppen over Europese en nationale zeggenschap. Subsidiariteit is geen vies woord meer, schreef het kabinet. (Hoofdlijnenbrief, 2007). Premier Balkenende zei tijdens het debat in dit Huis: ‘Het Verdrag van Lissabon bakent expliciete bevoegdheden van de Unie af door middel van categorieën van bevoegdheden. Deze bevoegdheidsverdeling is een belangrijke verbetering ten opzichte van de huidige verdragen. De Unie kan alleen die bevoegdheden uitoefenen die haar in de verdragen zijn toegekend. Bevoegdheden die niet aan de Unie zijn toebedeeld, horen toe aan de lidstaten’. De nationale parlementen zouden moeten bewaken dat de Unie binnen de grenzen van haar bevoegdheden blijft. Dat blijkt een ingewikkelde klus; Lissabon veranderde niets aan de bestaande dynamiek. De nationale parlementen lijken op een doelman die tien ballen tegelijk op zich afgevuurd ziet. De Europese Commissie weet altijd wel een titel te vinden om invloed uit te oefenen op nationaal beleid en dus een bal achter de doellijn te krijgen. Gegeven deze asymmetrische verhoudingen kunnen nationale parlementen de materiële invloed vanuit Europa niet goed afstoppen wanneer ze dat zouden willen. Er is dus geen sprake van een vrijwillige afstand van zeggenschap met betrekking tot de nationale rechtsorde, waarover nationale parlementen gaan, maar van een voortdurende inbreuk erop. De afbakening van de expliciete bevoegdheden van de Unie, waar het in 2008 nog over ging, is dus onmogelijk gebleken. Dit is een verschijningsvorm van het democratisch tekort. Er vindt een Europeanisering van het nationale beleid plaats via de Raad zonder voorafgaande democratische legitimering door nationale parlementen.   

Maar er zijn inmiddels dimensies van dit democratisch tekort bij gekomen. Het Nederlandse parlement heeft ingestemd met het ESM als permanent noodfonds en daarmee het eigen budgetrecht beperkt. Over stortingen in dit fonds beslist het parlement niet meer zelf, maar dit gebeurt automatisch. De laatste ontwikkeling is de te voorziene beperking van het onbelemmerde budgetrecht door de manier waarop het Europees Semester gaat functioneren. Er komt een Annual Growth Survey voor alle lidstaten van de Unie, een advies ‘slechts’ met betrekking tot het te voeren economisch beleid, maar wel een advies dat de goedkeuring krijgt van de Europese Raad. Zo’n advies valt moeilijk te negeren en dat doen we ook niet, want we richten onze begrotingscyclus er op in. Er komt bovendien een stelsel van sancties bij, waardoor duidelijk is dat de autoriteit voor wat betreft de vormgeving en sturing van onze economie zich heeft verlegd naar Brussel. Is er op enig moment door dit parlement besloten tot het beperken van het eigen budgetrecht in het kader van het Europees Semester? Gaan we dat nog doen? Staan nationale parlementen deze afbreuk van haar bevoegdheden toe, dan is dat de bijl aan de wortel van de boom. Terwijl we spreken over democratisch tekort en de noodzaak van meer controle op Europese aangelegenheden, verzwakt het parlement in haar vermogen invloed uit te oefenen op het beleid. We zetten een ontwikkeling in waarbij democratische legitimiteit verder weg ligt dan ooit. Dit is althans de analyse van mijn fractie.

De voorlichting van de Raad van State

Nu heeft de Raad van State de Eerste Kamer gediend met voorlichting. Die heeft vooral betrekking op de hantering van het budgetrecht. De Raad van State meent onder meer dat het parlement zeggenschap moet houden over de verhoging van het maatschappelijk kapitaal van het ESM, waar Nederlands belastinggeld mee gemoeid is. Ook is effectiever democratische controle nodig van de ECB. Maar de meest vergaande uitspraak is dat we ons met het Stabiliteitsverdrag in een ‘parlementair niemandsland’ begeven. Het Europees Parlement heeft er geen bevoegdheden en de nationale parlementen lopen achter de feiten aan. Heeft de Europese Raad een besluit genomen, dan kan men daarover afkeuring uitspreken, maar daar blijft het bij. Dat gaat ook zo werken met betrekking tot het begrotingsbeleid. De Raad van State meent dat het accent in het nationale parlement komt te liggen bij verantwoording en controle, niet meer bij medebeslissing. Terwijl het budgetrecht zoals onze Grondwet die toekent aan het parlement mede bestaat in beleidsbeïnvloeding, zal straks dat accent verdwijnen. Dat aspect van democratische beleidsbeïnvloeding zou ondergebracht moeten worden bij het Europees Parlement, meent de Raad van State.  Gebeurt dat niet dan is in elk geval nodig dat ‘de betrokkenheid van het parlement bij de inbreng van de regering in het Europees Semester’ wordt ‘verbeterd’. Ik kan mij vergissen, maar ik heb tot nu toe niemand over dit onderdeel van de voorlichting gehoord. Wat vindt de regering hier van?

Er is nog een punt die de bevoegdheid van nationale parlementen raakt. Het is het punt uit deze voorlichting die F. Bolkestein vorige week aanhaalde in Pauw en Witteman. De Van Rompuy-plannen voorzien in het sluiten van contracten tussen lidstaten en de Europese Commissie over het te voeren beleid. Dat wordt een nieuw koord waarlangs de Commissie nationale bevoegdheden naar zich toe gaat trekken. Onze regering is terughoudend, maar ook weer niet principieel tegen. Als hiertoe wordt besloten komt het nationale parlement goeddeels buitenspel te staan. Zij kan wat amenderen, maar zij kan er niet onder uit. Zo’n contract bevestigt de supranationale autoriteit van de Europese Commissie over het te voeren beleid in Nederland. Het commentaar van Bolkestein was hier: ‘dan hoeft het van mij niet meer’. Hoe kan de Staten-Generaal hiermee akkoord gaan? Zal de ‘democratische vervreemding’ hierdoor niet enorm toenemen? Laten we eens een paar principiële vragen noteren en die vandaag nog van antwoorden voorzien. Graag hoor ik hierop de reactie van de minister.

1. Welke parlementaire bevoegdheden kunnen het Europees Parlement en het Nederlandse parlement uitoefenen in het kader van het Europees Semester? Als hier sprake is van een democratisch gat, zoals de Raad van State stelt, hoe lossen we dat dan op?
2. Wat draagt bij aan een stelsel van parlementaire beïnvloeding en controle van Europese aangelegenheden die geen afbreuk doet aan de constitutionele bevoegdheden van het parlement en het democratisch tekort verkleint?

De Staat van de Unie

De Staat van de Unie onderkent deze problemen op zichzelf, maar gaat voorbij aan enkele kernpunten. Het kabinet meent dat er stappen te zetten zijn binnen de huidige verdragen. De regering wil zwaarder inzetten op de parlementaire voorbereiding van wat in Europese raden wordt besproken. Dat is prima natuurlijk, maar wat zijn de concrete ideeen op dit punt? Ook wil de regering het nationale parlement meer betrekken in het kader van het Europees Semester. Maar aan het punt van de Raad van State, namelijk dat het slechts kan gaan om verantwoording en controle en niet meer om medebeslissing gaat de regering voorbij.  Zelf meent de regering dat verdere parlementaire borging noodzakelijk zal zijn als ingrijprechten in nationale begrotingen sterker worden. Waar denkt de regering concreet aan? Op den duur, zo meent ook de regering, kan verdragswijziging nodig zijn om tot verbetering van de democratische legitimering in Europa te komen. Maar dat is een moeilijk begaanbare weg en daarom kunnen we ook niet wachten op een nieuw verdrag om de democratische legitimiteit van Europa te vergroten. Dat betekent dat Europees Parlement en nationale parlementen nadrukkelijker hun positie moeten verstevigen. Ik kom nu terug op het idee van een ‘Europawet’. Dit was een voorstel van een groep staatsrechtgeleerden, om advies gevraagd door de regering, die van mening waren dat de inlichtingenplicht van de regering, parlementaire invloed op Europese agenda’s, besluitvormingsprocedures, Europese benoemingen en ook de positie van Europarlementariërs in vergaderingen van Eerste of Tweede Kamer geen zaak moet zijn van onderhandelingen tussen Kamers en regering en ook niet slechts bij motie geregeld moeten worden, maar een wettelijke grondslag behoeven. Zij deden die suggestie althans en die wil ik graag overnemen. De rol van de beide Kamers nu, onder meer met betrekking tot het Europees Semester, zou een nieuwe reden kunnen zijn verplichtingen van de regering en bevoegdheden van het parlement in het kader van Europese besluitvormingsprocessen in wetgeving vast te leggen. Graag zou ik deze route onderzocht willen hebben.

Naar een echte bevoegdheidsverdeling

Naar een echte unie, zo luiden de titels van de voorstellen van Van Rompuy. In 2008 bij de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon is stellig aangegeven dat we nooit op weg zullen gaan naar een Europese Politieke Unie, geen Europese staatsvorming, zoals minister Verhagen het zei. In plaats daarvan zou er een heldere bevoegdheidsafbakening komen tussen de Europese overheid en de lidstaten. De bevoegdheden van de Europese overheid zouden beperkt moeten blijven tot een aantal grensoverschrijdende gebieden. Het lijstje van destijds zag er zo uit: ‘interne markt, klimaat, energie, milieu, veiligheid en migratie’. Willen we de rechten van het nationale parlement kunnen bewaken, en ik meen dat dat onze taak is, dan zullen de competenties helder moeten zijn. De bevoegdheden die de Grondwet aan de Staten-Generaal opdraagt dienen  onbelemmerd te worden uitgeoefend.  De regering noemt zelf een aantal onderwerpen die beslist nationaal zouden moeten blijven (het belastingstelsel, de sociale zekerheid, het pensioenstelsel, de zorg en het onderwijs). Ook wil ze met een brief komen waarin dit verder wordt toegelicht. Is dit een bredere inzet voor een ‘Kompetenzcatalog’ die een meer bevredigende oplossing kan bieden voor het democratisch tekort  en de onbelemmerde werking van de parlementaire democratie in Europa en Nederland bevordert?  Wij roepen de regering op, eventueel met anderen werk te maken van een meer heldere bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten, zodat parlementen niet gedwongen worden zich te verdedigen wanneer het hun eigen bevoegdheden betreft, maar deze onbelemmerd kunnen uitoefenen. Wij zien ook op dit punt uit naar de antwoorden van de minister.