Bijdrage van ChristenUnie Tweede Kamerlid Carola Schouten op het onderdeel Europese Zaken van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken aan de plenaire behandeling van een initiatiefwetsvoorstel van het lid Taverne

Onderwerp:   Voorstel van Rijkswet van het lid Taverne tot wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen in verband met het laten vervallen van de mogelijkheid van stilzwijgende goedkeuring van verdragen met een ieder verbindende bepalingen

Kamerstuk:    34 158          

Datum:           3 maart 2016

Mevrouw Schouten (ChristenUnie):
Voorzitter. Allereerst mijn complimenten aan de initiatiefnemer. Het is altijd een bijzonder moment om in vak-K te zitten en je eigen wetsvoorstel te mogen verdedigen. Het zitten in vak-K is het makkelijkste traject. Daarna komt er nog een heel bijzonder traject, maar daarvoor zit het meeste werk, zo weet ik uit eigen ervaring. Ik kijk daarom ook even naar de ondersteunende medewerkers, want die zullen er ongetwijfeld ook heel veel werk in hebben gestoken. Voor al die inspanningen verdienen zij in ieder geval al veel lof.

Dan de inhoud. De initiatiefnemer zoekt vandaag uitdrukkelijke goedkeuring voor zijn initiatiefwet. De ChristenUnie heeft sympathie voor de kerngedachte van het voorstel: zorg voor een goede parlementaire betrokkenheid bij verdragen die een eenieder verbindende bepaling bevatten. Internationale verdragen zijn immers belangrijk voor onze rechtsorde. We kennen in Nederland helaas nog geen constitutioneel hof en constitutionele toetsing is nog verboden. Maar via een omweg, via het internationaal recht, kan bijvoorbeeld overheidsoptreden of wetgeving toch worden getoetst aan belangrijke rechtsnormen. Dat hoort bij een moderne, democratische rechtsstaat.

Juist omdat verdragen zo'n grote impact kunnen hebben en direct door burgers voor de rechter ingeroepen kunnen worden, is het belangrijk dat parlement en regering heldere afspraken hebben over de goedkeuring van die verdragen. Verdragen kunnen nu en ook na aanname van dit wetsvoorstel stilzwijgend of uitdrukkelijk worden goedgekeurd door het parlement. Bij stilzwijgende goedkeuring stuurt de regering een briefje naar de Tweede Kamer en, als er geen post terugkomt, is dat het. Bij uitdrukkelijke goedkeuring wordt een goedkeuringswet ingediend waar beide Kamers van het parlement over stemmen. De gedachte dat bij verdragsbepalingen waar je je direct op kunt beroepen, goedkeuring niet via een briefje zonder reactie moet lopen, deel ik. Het is belangrijk om in dat soort gevallen de positie van het parlement te versterken. Natuurlijk kan er nu ook al aan de noodrem worden getrokken bij een stilzwijgende procedure, maar een actievere werkwijze voor het parlement en het kabinet zou goed zijn.

Dat is de algemene lijn van mijn fractie, maar over de uitwerking van de initiatiefwet heb ik nog wel enkele vragen en opmerkingen die voor mijn fractie van belang zijn. Het valt mij op dat er op een aantal punten nog geen duidelijkheid is over de gevolgen van de initiatiefwet. Allereerst wordt bij het sluiten van een verdrag niet precies afgesproken welke bepalingen eenieder verbinden. De regering moet dat straks wel weten voordat ze een verdrag laat goedkeuren. Hoe stelt de initiatiefnemer zich dat voor? Wat als daarin fouten worden gemaakt die pas achteraf blijken? Wat gebeurt er als een wet niet uitdrukkelijk is goedgekeurd, omdat de regering vond dat er geen eenieder verbindende bepaling in stond, terwijl de rechter er wel degelijk een eenieder verbindende bepaling in leest? Volgens de initiatiefnemer is zo'n situatie mogelijk. Is de goedkeuringsprocedure van de wet dan ongeldig, gelet op de inhoud van de initiatiefwet, of niet? In mijn optiek ontstaat er op dat moment een soort niemandsland. Kan de initiatiefnemer daarop ingaan?

Het is ook nog onduidelijk hoe vaak er gebruik wordt gemaakt van de bestaande noodremprocedure. Dat vind ik wel van belang voor de beoordeling van het wetsvoorstel. Een vijfde van de leden kan nu van een stilzwijgende goedkeuring een uitdrukkelijke goedkeuring maken. Ik wil graag weten van de minister, als adviseur van de initiatiefnemer, en van de initiatiefnemer zelf, hoe vaak dat volgens hen is voorgekomen. Hoeveel verdragen waarin bij geldend recht een eenieder verbindende verklaring moet worden gelezen, zijn destijds stilzwijgend goedgekeurd? Dat lijkt me belangrijke informatie, ook bij de afweging van dit wetsvoorstel. Ik hoop dat zowel de indiener als zijn adviseur hier nadere informatie over kan geven.

Ook wil ik van de indiener en zijn adviseur graag weten wat hij vindt van het argument van onder meer de Raad State, dat dit voorstel een gevaar vormt voor de slagvaardigheid van Nederland in het internationale verkeer. Klopt dat, of is dat een te stellige uitspraak? Er zijn volgens mij meer landen die verdragen uitdrukkelijk goedkeuren, zonder dat ze zich steunend en kreunend op het wereldtoneel begeven. Is dit dus niet te zwaar aangezet? Hoe zat dat bijvoorbeeld in landen als het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Zweden, Denemarken en Italië?

Bovendien kunnen we op dit moment de uitdrukkelijke goedkeuring al afdwingen. Levert dat dan ook problemen op in het internationale verkeer? Verwacht de regering dat meer verdragen uitdrukkelijk zullen moeten worden goedgekeurd? Zo ja, dan betekent dat toch dat er nu verdragen met een eenieder verbindende bepaling stilzwijgend worden goedgekeurd? Vindt de minister dat niet onwenselijk?

Een ander vraagpunt is de betekenis van uitdrukkelijke goedkeuring voor de eeniederverbindendheid. De initiatiefnemer stelt herhaaldelijk dat hij de bevoegdheid van de rechter om vast te stellen of een bepaling voor eenieder verbindend is, niet wil aantasten of inkleuren. Tegelijkertijd benadrukt hij dat de rechter wel rekening moet houden met de uitdrukkelijke opvatting van de wetgever. Ik vind daar niets mis mee, maar de cruciale vraag is dan of het wel of niet uitdrukkelijk goedkeuren van een verdrag mede van betekenis is bij de beantwoording van de vraag of het om een eenieder verbindende bepaling gaat. Zo ja, op welke wijze? Is het de bedoeling van de initiatiefnemer dat het parlement zich ook uitdrukkelijker gaat uitspreken over die verbindendheid? Ik zou het op zich niet slecht vinden als dat gebeurt, maar dat heeft mogelijk wel betekenis voor de balans tussen rechter en wetgever. Wat ons betreft moet de rechter die vrijheid altijd zelf nog kunnen houden.

Ik heb een laatste onduidelijkheid. Het doel van de initiatiefnemer is een duidelijkere rol van het parlement bij het vaststellen van een eenieder verbindende verdragsbepaling. Stel dat je daarin meegaat, dan vraag ik me af of het wetsvoorstel niet eigenlijk nog meer moet worden aangescherpt om dat te bereiken. Mijn indruk is dat het anders gissen blijft naar de motieven van de regering om een verdrag ter uitdrukkelijke goedkeuring voor te leggen. Waarom heeft de initiatiefnemer in dit verband niet overwogen om bijvoorbeeld de regering bij wet te verplichten om in de memorie van toelichting onderbouwd aan te geven waarom ze een verdrag ter uitdrukkelijke goedkeuring voorlegt? Waarom is datzelfde niet gedaan voor de nota in geval van stilzwijgende goedkeuring? Dat heeft als voordeel dat de wetgever wat meer handvatten meegeeft aan een rechter voor zijn interpretatie van internationale verdragen en de algemene verbindendheid daarvan. Een eventuele parlementaire behandeling krijgt dan wellicht meer inhoud. Daarmee doe ik uiteraard niet af aan de eigen weging van de rechter; daar is hij weer. Ik hoor graag van de initiatiefnemer of hij dat heeft afgewogen.

Ik rond af. Dit wetsvoorstel regelt op een in potentie betere manier de betrokkenheid van het parlement bij internationale besluitvorming en verdragen, maar er staan nog vragen en onduidelijkheden open die raken aan de effectiviteit van dit voorstel. Ons finale oordeel over het initiatiefwetsvoorstel is daarom afhankelijk van de beantwoording door de initiatiefnemer en zijn adviseur.

Voor meer informatie: www.tweedekamer.nl.