Lees hier het rapport van de commissie Kuiper: https://www.eerstekamer.nl/kamerstukdossier/verbinding_verbroken_onderzoek

Bijdrage aan het debat naar aanleiding van de kabinetsreactie op ‘Verbinding Verbroken?’ over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten (Kamerstuk C, A-B), door Peter Ester

In november 2012, al weer ruim een jaar geleden, heeft deze Kamer unaniem de conclusies en aanbevelingen van het Parlementair Onderzoek naar de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten aanvaard. Een half jaar later - eind maart 2013 - verscheen de kabinetsreactie daarop die wij vandaag bespreken. Het doet de ChristenUnie-fractie genoegen dat het kabinet zich herkent in de observaties van het parlementair onderzoek inzake de gegroeide afstanden tussen overheid en burger en over de te beperkte weging van publieke belangen bij verzelfstandigingen en privatiseringen in de afgelopen decennia. We bewegen ons wat dat betreft in hetzelfde spoor. Het kabinet neemt ook het nodige over van de aanbevelingen van de Eerste Kamer, zoals het besliskader -  dat al gebruikt is en wordt bij de afwegingen rond de privatisering van ABN en ook rond Urenco -, de heroverweging van de positie van ZBO’s en de Kaderwet en in het onlangs gepresenteerde deelnemingenbeleid. Enkele andere aanbevelingen, zoals de regierol van de minister die over de Rijksdienst gaat, worden niet overgenomen en een aantal aanbevelingen en conclusies worden niet van een duidelijke reactie voorzien. Ik kom daar in deze bijdrage op terug. Ik wil allereerst vragen stellen over het bredere afwegingskader en daarna ingaan op de positie van ZBO’s, de coördinerende rol van BZK (of: Rijksdienst), het nieuwe deelnemingenbeleid en de concrete betekenis daarvan voor een aantal sectoren en bedrijven (zoals KPN, PostNl., NS en Urenco) en de internationale context. Tot slot sta ik stil bij de relatie tussen regering en parlement.

MdV, het kabinet maakt in zijn reactie op het onderzoeksrapport duidelijk dat het zelf al een aantal stappen heeft gezet die ook door de Eerste Kamer zijn gedaan. Er komt een doorlichting van de ZBO’s, er wordt opnieuw gekeken naar de ordening op het spoor en er is door dit kabinet een Ministeriele Commissie Publieke Belangen ingesteld. Deze commissie is in het leven geroepen om, ik citeer, het ‘beleid gericht op het borgen van publieke belangen’ te bewaken. Het bestaan van deze commissie was een beetje een verrassing, wel een van het goede soort overigens, en roept de vraag op wat nu de eigen analyse is geweest van het kabinet toen ze besloot deze commissie in te stellen. Dit Parlementair Onderzoek was op dat moment onderweg, het rapport stond op het punt te worden gepubliceerd en daar was het kabinet met deze commissie. Sneller leveren was bijna niet mogelijk, kunnen we zeggen. Maar wat bewoog het kabinet precies om dit te doen? Wat is concreet de opdracht van deze commissie? Wat waren haar werkzaamheden tot nu toe? Werden en worden daar gevoelige zaken besproken, zoals de dreigende vijandige overname van KPN? Wat gaan we hier verder van horen? Graag een antwoord op deze vragen. De minister geeft in de kabinetsreactie voorts aan dat het rapport van de lopende doorlichting van ZBO’s in mei, van het vorig jaar dus, gereed zou zijn. Publicatie heeft evenwel, voor zover wij weten, nog niet plaatsgevonden. Kan de minister de status van dit rapport met ons delen? Wat zijn de conclusies?

De vraag naar de eigen analyse van het kabinet dringt zich ook op in verband met de voornemens met betrekking tot de ZBO’s. De parlementaire onderzoekscommissie maakte de analyse dat er niet alleen erg veel ZBO’s zijn (zo’n 600 en dan nog 40 agentschappen waar samen 90 miljard van de Rijksbegroting in omgaat en 165.000 mensen werken), maar dat er nog steeds een woekerend stelsel van afzonderlijke regelingen achter schuil gaat (50% heeft een eigen CAO), er koninkrijkjes gebouwd zijn en dat er nog altijd discussies zijn over ministeriele verantwoordelijkheid, parlementaire controle en vragen over toereikend toezicht. Aangezien het hier gaat om uitvoering van publieke taken met publieke middelen dient de publieke verantwoording op orde te zijn. Deze Kamer concludeerde dat met het op afstand zetten van delen van de Rijksdienst niet alleen afstanden binnen de Rijksoverheid zijn toegenomen, maar ook tussen burgers en overheid. Burgers troffen een overheid die ‘er’ niet meer over ging en van zich afwees. Het gaat dus ook om het herstel van democratische verbindingen na een periode waarin politiek synoniem werd met publiek management. Is dat ook de visie van het kabinet, zo vraagt mijn fractie?

Wat de ZBO’s zelf betreft, is het kabinet begonnen met een operatie die tot het inzicht moet leiden of de grondslag waarop zij bestaan nog altijd valide is. Mijn fractie juicht deze operatie toe. Er moet inderdaad meer helderheid komen in het complexe geheel van uitvoeringsoperaties. De herijking van dit beleid is door deze Kamer gevraagd. Die herijking heeft ook te maken met een andere blik dan destijds op het idee dat beleid en uitvoering strikt gescheiden konden worden. Vindt het kabinet dat nu ook? Om de lijnen korter en strakker te maken is een herziening van de Kaderwet ZBO’s nodig en mijn fractie is blij dat het kabinet die consequentie ook ziet. Maar wat wordt de toekomst van de ZBO’s? Het kabinet zegt dat van de drie gronden die het bestaan van een ZBO rechtvaardigen (onafhankelijk oordeel, regelgebonden uitvoering, participatie van maatschappelijke organisaties in de bestuurstaak) de tweede kan vervallen. Betekent dit dat organisaties die regelgebonden taken uitvoeren – oneerbiedig gezegd: de ‘uitvoeringsfabrieken’ - weer een agentschap of ministeriële dienst worden? Zou dat bijvoorbeeld moeten gelden voor de SVB, het Kadaster, het CRB of de CAK? Het wachten is op dit moment op de uitkomsten van de Commissie-De Leeuw die in opdracht van het kabinet een advies uitbrengt over de toekomst van de ZBO’s. Er zijn geruchten dat deze commissie een groot aantal diensten hun zbo-status zal ontnemen. Dat zal een enorme operatie worden. Kan de minister ons aangeven wat de richting van denken is? Het lijkt erop dat het kabinet nog verder gaat dan deze Kamer heeft aanbevolen. Deze Kamer vroeg om helderheid en herijking, maar erkent ook dat sommige diensten baat hebben gehad bij het feit dat ze zich zelfstandig konden ontwikkelen. Deze Kamer heeft voorts aangegeven dat bij de uitvoering van publieke taken door extern verzelfstandigde diensten op enige afstand van de minister, er manieren zijn om publieke verantwoording op orde te brengen. Te denken is aan publieke verantwoording van besturen en directies in hoorzittingen van het parlement. Let wel: dit gaat dan niet om beleidsverantwoording, maar om uitvoeringsverantwoording. Wat vindt het kabinet daarvan? Is er, gelet op het feit dat ZBO’s geen ambtelijke dienst zijn, wel toestemming nodig van de minister? De verdere ontwikkeling van de Rijksdienst, de bezinning op zelfstandige bestuursorganen en andere vormen van publiek en semi-publiek bestuur, vragen om een sturende hand van de Rijksoverheid. Het feit dat ieder departement in het verleden zijn eigen regelingen trof, waardoor er een wildgroei aan bestuurlijke vormen is ontstaan, duidt op gebrek aan regie. Het is juist dit woud aan regelingen en specifieke dan wel hybride vormen van publiek management die de burger, wanneer hij hiermee in aanraking komt, dol maakt of calculerend of wantrouwig, of alles tegelijk. De Rijksdienst, voorzitter, moet transparant en eenduidig zijn. Daarom bepleitte deze Kamer meer regie, meer aansturing en duidelijker regels, en een regiefunctie door BZK (of het ministerie voor de Rijksdienst). Ook in het licht van Europese regelgeving die in dit veld van bestuursorganisaties ontvangen en geïmplementeerd moet worden is dat zondermeer aan te bevelen. De reactie van het kabinet hierop is niet sterk. Allereerst wijst het erop dat het privatiseringsbeleid bij het ministerie van Financiën ligt en dat is ook correct, maar vervolgens verzuimt het kabinet in te gaan op het eigenlijk punt: voor de Rijksdienst is meer regie nodig. Ook nu gemeentelijke en provinciale overheden gaan experimenteren met nieuwe bestuursvormen is het belangrijk dat aansturing vanuit een duidelijke visie op het openbaar bestuur plaatsvindt. Het gaat hier ook om de mogelijkheid pro-actief op te treden en nieuwe vormen te overwegen (zoals bijvoorbeeld de ‘overheidsNV’ waar onlangs voor is gepleit). Graag willen we van de minister horen hoe die regie en aansturing nu plaatsvindt.

MdV, de aanbevelingen van het Parlementair Onderzoek hebben ook doorgewerkt in het deelnemingenbeleid van dit kabinet. Het gaat ook ergens om. Uit de Staatsbalans 2012 blijkt dat het financieel belang van de staatsdeelnemingen €82 miljard betreft en de dividendinkomsten €1,3 miljard. In het aangescherpte beleid worden overwegingen gegeven van de manier waarop dit kabinet denkt over het borgen van publieke belangen. Toch wordt de lijn niet helemaal helder. Was het tot 2007 ‘privatiseren tenzij’, vanaf 2007 was het ‘publiek tenzij’ en nu kiest het kabinet voor een pragmatische koers waarbij het borgen van publieke belangen wel uitgangspunt is. Maar wat publieke belangen zijn hangt sterk af van situaties en politieke appreciaties en daarmee dreigt het verhaal toch wel erg vloeibaar te worden. Een les van het parlementair onderzoek is dat het borgen van publieke belangen via wetgeving alleen of toezicht lang niet alleen voldoende zekerheid geeft. Overheidseigendom geeft veel meer en betere sturingsmogelijkheden en het kabinet erkent dit in feite ook door te stellen dat GasUnie, Tennet, NS, Schiphol en de Rotterdamse haven niet geprivatiseerd zullen worden. Wat onze fractie betreft zou een bredere evaluatie van privatiseringen dienen plaats te vinden. Welke bedrijven en sectoren zijn van zodanig belang voor de Nederlandse samenleving en economie dat privatisering een ongewenst verlies aan publieke zeggenschap oplevert? Mijn fractie waardeert een korte beschouwing van de minister op dit punt.

Deze gedachtegang rond overheidseigendom is relevant. Het voorbeeld van KPN maakt dat duidelijk. Het is bij de privatisering van KPN nooit de bedoeling geweest dat deze in buitenlandse handen zou vallen. Hoezeer dat buiten de denkkaders van destijds viel, blijkt uit het feit dat ook het netwerk is meegeprivatiseerd. Dat hebben we niet gedaan bij NS en het spoor en de elektriciteitsbedrijven en de hoogspanningsnetten. Die zijn afgesplitst. Bij KPN is de vitale infrastructuur onderdeel van het bedrijf. Alle risico’s voor het beheer en gebruik van die infrastructuur kwamen op het netvlies bij de mogelijke overname van America Movil. Mijn fractie heeft aan de minister van EZ gevraagd of er verdere beschermingsmaatregelen worden getroffen. Graag willen we weten welke stappen het kabinet nu denkt te ondernemen om te voorkomen dat vitale infrastructuur onder controle van buitenlandse ondernemingen komt. Welke ‘firewall’ staat het kabinet voor ogen? In de antwoorden die we ontvingen is gewezen op Frankrijk waar altijd autorisatie door de overheid dient plaats te vinden. De minister van EZ wil kijken naar een beter gebruik van reeds bestaande maatregelen. Graag krijgen we hiervan een duidelijk beeld.

In het licht van deze vitale infrastructuur is onze fractie benieuwd naar de visie van het kabinet op de toekomst van de energiesector in Nederland. Het merendeel van de elektriciteitsbedrijven is immers in buitenlandse handen. Er is alle reden nog eens grondig te kijken naar onze hele maatschappelijke en economische stelsel en ons de vraag te stellen of de Nederlandse overheid institutioneel is uitgerust in eigen land strategische en structurele maatregelen te treffen in het publiek belang van die samenleving. Deze vraag is urgent, mede in het licht van de discussie die de WRR is gestart over het ‘verdienmodel’ van Nederland. Geconstateerd is dat Nederland onvoldoende structuurbeleid kan voeren in eigen land en dat voor structuurbeleid publieke zeggenschap en instituties nodig zijn. Deze noodzaak van zelfregie over vitale infrastructuur heeft ook een Europese component. Zo zag deze Kamer zich genoodzaakt een subsidiariteitsbezwaar aan te tekenen bij de Europese Commissie in het kader van het vierde spoorwegpakket en de Kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer. Ik wil de minister vragen subsidiariteitskwesties en het Europees aanbestedingsbeleid ook in zijn antwoord te betrekken rond dit gevoelige thema van eigendom en zelfregie van infrastructuur.

Nog een afrondende opmerking over het deelnemingenbeleid. Mijn fractie wil de minister, in dit geval van Financiën, verzoeken of hij in de periodieke verantwoordingsrapportage ook expliciet aandacht wil besteden aan de wijze waarop het publieke belang steeds is geborgd en de afwegingen die daarbij golden. De perikelen rond Fyra en de investeringen van de Gasunie in Duitsland hebben ons harde lessen geleerd. Het analysekader van de commissie Parlementair Onderzoek kan ook hier een goede rol spelen.

Voorzitter, ik sluit af. We komen aan het eind van een bijzonder en ook spannend traject in de Eerste Kamer. Dit Parlementair Onderzoek heeft nieuwe inzichten opgeleverd en een impuls kunnen geven aan beleidsontwikkeling. Ook voor het parlement zelf is het goed dat er dit soort dwarsdoorsneden door het overheidsbeleid worden gemaakt. Het kabinet heeft toegezegd de Kamers intensiever te informeren, zowel op het punt van de voorgenomen privatiseringen als op het punt van de ontwikkeling van de Rijksdienst en de ZBO’s. Op dat laatste zit de Kamer nog te wachten en dat maakt ook wel duidelijk dat de Kamer zelf alert moet blijven en dit soort thema’s op haar eigen agenda moet laten terugkeren. De ChristenUnie-fractie dankt de regering voor haar inhoudelijke reactie dat zeker aanknopingspunten bevat voor een vruchtbaar debat. Wij zien voor dit moment uit naar de antwoorden van de regering.