Een open en transparante overheid
Ook na onze verhuizing naar het Lange Voorhout en de Kazernestraat – een operatie waarvoor ik op deze plaats namens mijn fractie graag een groot en welgemeend compliment maak aan allen die daaraan hebben bijgedragen – blijven Binnenhof en Ridderzaal betekenisvolle plekken. Soms zelfs ronduit inspirerend.
Recent las ik het proefschrift van Diederik Smit, ‘Het belang van het Binnenhof’ en herlas ik het boek van Jaap Huisman, ‘Eerherstel voor een feestzaal’. Wat mij daarin trof was het enorme aantal verbouwingen, toevoegingen, afbraken, verfraaiingen, versoberingen, rol- en gedaanteverwisselingen die de ridderzaal door vele eeuwen heen heeft meegemaakt.
Tussen grofweg de 13e en de 19e eeuw zijn er allerlei bouwdelen tegenaan gezet, kreeg de buitenkant meerdere ‘make overs’, wisselden verwaarlozing en herstel elkaar af, werd de houten kap vervangen door een constructie van gietijzer en glas en werden nog vele andere aanpassingen gedaan totdat de ridderzaal eind 19e eeuw uiteindelijk in de Waterstaatsbegroting ronduit werd betiteld als ‘misvormd’. Dat was het moment waarop rijksbouwmeester Knuttel de opdracht kreeg alle misvormingen te verwijderen en het gebouw, na intensieve historische studie door deskundigen, zo veel mogelijk terug te brengen in de oorspronkelijke staat en geschikt te maken voor het oorspronkelijke doel. Kortom: terug naar de kern.
De initiatief wetsvoorstellen die wij vandaag behandelen dateren niet uit de 13e eeuw. Toch drong zich in mijn gedachten de parallel met de historie van de ridderzaal op bij de voorbereiding van dit debat. Het eerste initiatief wetsvoorstel ‘open overheid’ werd ingediend op 5 juli 2012, ruim negen jaar geleden. Sindsdien is het een bouwput; een gewijzigd voorstel naar aanleiding van het advies van de Raad van State, vier nota’s van wijziging, vier aangenomen amendementen, een impactanalyse in twee fases, aanhouding vanwege overleg in verband met het regeerakkoord, een maatschappelijke kosten-batenanalyse door een andere organisatie en met “substantieel andere uitkomsten”, een geheel gewijzigd wetsvoorstel, een afzonderlijke novelle, omvangrijke uitvoeringstoetsen, een nieuw advies van de Raad van State, daaropvolgende wijzigingen, nog twee nota’s van wijziging en zes aangenomen amendementen.
De met elkaar verweven initiatiefwet en de novelle die wij vandaag behandelen dragen weliswaar nog dezelfde naam als in 2012, maar het geheel heeft sindsdien zoveel ingrijpende verbouwingen en aanpassingen ondergaan dat mijn fractie zich – ondanks alle waardering voor het genomen initiatief en de lange adem van de indieners - oprecht bezorgd afvraagt of we met dit bouwwerk niet net als met de ridderzaal in de 19e eeuw eerst terug moeten naar de kern.
Die kern is ons namelijk dierbaar. Artikel 110 van de Grondwet legt vast: “De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen”. Het is weliswaar geen grondrecht, maar mede in het licht van artikel 10 EVRM en de Straatsburgse en Haagse jurisprudentie is duidelijk dat burgers onder bepaalde omstandigheden een algemeen recht op informatie hebben jegens de overheid.
Het huidige wettelijk kader daarvoor, de Wet openbaarheid van bestuur, voldoet niet meer op alle onderdelen. Ook mijn fractie pleit voor meer actieve openbaarheid en een grotere inspanning van de overheid om de met de mond beleden wens om transparant te zijn ook om te zetten in daden. Overigens pleit mijn fractie ook voor herwaardering van wat ergens in dit wetgevingstraject door een deskundige fraai werd betiteld als ‘beleidsintimiteit’. Openheid is geen doel op zich. Voor het maken van goed beleid in zijn algemeenheid, maar zeker in gevoelige kwesties, is een gedegen afweging nodig, tegenspraak, discussie en de ruimte om de kwestie vanuit diametraal tegenovergestelde perspectieven te bekijken en te bespreken. Daarvoor is een veilige en vertrouwelijke omgeving onontbeerlijk.
Dat de Wob op de schop moet was ook het kabinet al duidelijk. Ongeveer gelijktijdig met het initiatief wetsvoorstel ‘open overheid’ bracht de minister namelijk een ‘Wet aanpassing WOB’ in consultatie. De status van dat wetsvoorstel is me niet helemaal duidelijk, maar uit de beslisnota die we recent ontvingen ter voorbereiding op dit debat blijkt dat het denkproces nog altijd gaande is. Die beslisnota ziet primair op een onderzoekje naar beslistermijnen in andere landen, maar bevat een veelbetekenende onderstroom die heel goed aansluit bij de zorgen van mijn fractie.
De beslisnota suggereert namelijk dat eigenlijk een breder onderzoek naar openbaarheidswetgeving in andere landen wenselijk is, omdat daar mogelijk veel van te leren valt en omdat het ‘best practices’ kan opleveren. De nota stipt vervolgens fijntjes aan dat bepaalde onderdelen van de Woo al dateren van tien jaar geleden en dat de huidige Wob-praktijk knelpunten kent die zeer waarschijnlijk zullen voortleven onder de Woo.
De laatste denkstap uit de nota – de impliciete hoop dat er nog van alles gerepareerd kan worden na de verplichte evaluatie over vijf jaar - maakt mijn fractie echter niet mee. De overheid en de Eerste Kamer als medewetgever kunnen het zich zeker anno 2021 niet permitteren van de kant te gaan met wetgeving die op inhoud en uitvoerbaarheid nog niet voldragen is. Dat zou geen recht doen aan het belang van een open overheid, geen recht aan het belang van solide, heldere, uitvoerbare en handhaafbare wetgeving en evenmin recht aan de vele inspanningen die de initiatiefnemers geleverd hebben en die wij hogelijk waarderen.
Een van de eerste versies van het initiatief wetsvoorstel werd door deskundigen betiteld als ‘onuitvoerbaar en onbetaalbaar’. Na een jarenlange reeks van aanpassingen liggen er nu twee omvangrijke, ingewikkelde en vervlochten wetsvoorstellen waarin weliswaar de meest bekritiseerde onderdelen niet meer voorkomen, maar waarvan de impact nog altijd in zorgelijke mate ongewis is. Drie voorbeelden ter illustratie:
-
De complexiteit van de voorgestelde openbaarheidswetgeving is alleen maar toegenomen. Een poging te komen tot een limitatieve lijst van actief openbaar te maken documenten, in combinatie met uitzonderingen, dubbele uitzonderingen en voorwaarden die niet altijd meer op elkaar aansluiten en soms innerlijk tegenstrijdig zijn leidt er in de subtiele maar treffende formulering van de Raad van State toe dat de “cruciale vraag welke documenten al dan niet onder de verplichte actieve openbaarmaking vallen, moeilijk te beantwoorden is” en dat “het openbaarmakingsregime van de Woo weinig inzichtelijk” is. De Raad van State trekt zelfs openlijk in twijfel of het doel van de wet – meer openbaarheid en minder problemen voor burgers die informatie zoeken – op deze manier wel bereikt kan worden;
-
In de Kamerbrief naar aanleiding van de rijksbrede uitvoeringstoetsen trekt de minister weliswaar de ronde conclusie dat gebleken is dat de Woo uitvoerbaar is, maar de onderliggende stukken staan bol van de voorbehouden, reserves, mitsen en maren op technisch, financieel, juridisch en capaciteitsgebied. Daarvoor is nog geen begin van een oplossing, terwijl de wetgeving nu zo’n beetje het finale stadium bereikt heeft;
-
Behalve de uitvoerbaarheid op departementsniveau en op het niveau van de decentrale overheden is ook het centrale Platform Open Overheids Informatie (PLOOI) nog lang niet op orde. Afgelopen week nog ontvingen wij een brief van VNG, IPO en Unie van Waterschappen waarin grote zorg wordt geuit over de vraag of dit platform zelfs maar voldoende ontwikkeld zal zijn wanneer de Woo in werking zou treden, laat staan of overheden er tijdig op aangesloten zullen kunnen worden, laat nog meer staan of die overheden zich daarop kunnen prepareren. Er is geen aansluitstrategie en de technische aansluitvoorwaarden zijn onduidelijk. Dat staat dus nog helemaal los van de wetsinhoudelijke complexiteit. Tot slot geven de decentrale overheden glashelder aan dat onduidelijk is welke incidentele en structurele kosten hiermee gemoeid zijn.
Het wetgevingstraject van dit initiatief heeft lang geduurd. Dat is geen verwijt aan de indieners, maar wel reden temeer om gelet op het tijdsverloop en de complexiteit van de materie extra goed te kijken of het voorgestelde deugdelijk is en of het aansluit bij wat nu en in de toekomst nodig is. Juist dan geldt: beter ten halve teruggekeerd naar de kern, dan ten hele gedwaald.
In de behandeling tot nu toe is door velen verwezen naar de kinderopvangtoeslag-affaire als voorbeeld van een overheid die niet of onvoldoende transparant functioneert. Begrijpelijk. Diezelfde affaire is echter een pijnlijk en beschamend voorbeeld van de gevolgen van zeer complexe en gefragmenteerde wetgeving, die met de beste politieke bedoelingen wordt aangenomen, maar in de praktijk dramatisch contraproductief uit kan pakken.
Kortom voorzitter, mijn fractie weerstaat vandaag de verleiding om op detailniveau de vele denkbare vragen te stellen, maar legt vanuit oprechte bezorgdheid slechts deze vraag op tafel: Is het belang van een open overheid het niet waard om met het gehele voorliggende pakket te handelen in de geest van de opdracht die rijksbouwmeester Knuttel eind 19e eeuw ontving, namelijk: keer terug tot de kern, doe onderzoek en verzamel ‘best practices’, verwijder knelpunten, complexiteiten en tegenstrijdigheden en leg dan een eenduidige wet voor die praktisch uitvoerbaar, betaalbaar en toekomstbestendig is?
Op die kernvraag zie ik een reflectie door de initiatiefnemers en de minister met belangstelling tegemoet.
