Een nabije overheid voor zorgverlenende tweedegraads bloedverwanten

De geschiedenis van dit wetsvoorstel gaat terug naar september 2003 toen de Tweede Kamer in het debat over de toenmalige Wet werk en bijstand (Wwb), het amendement Noorman-Den Uyl/Bakker aannam. De hoogte van de bijstand wordt – zoals bekend – bepaald op basis van het feit of belanghebbende gehuwd of alleenstaand is, dan wel ongehuwd samenwoont waarbij sprake is van een gezamenlijke huishouding. Onder de Wwb werd een broer of zus die samenwoont met een broer of zus gelijkgesteld met gehuwden waarvoor een gezamenlijke inkomens- en vermogenstoets geldt en niet als alleenstaanden gezien waarvoor een gescheiden middelentoets geldt. Het amendement regelde een uitzondering op deze bepaling indien er sprake is van een zorgbehoefte bij één van de bloedverwanten in de tweede graad. Voor hen zou de samenwoonkorting niet gelden. Het amendement introduceert daarmee onderscheid tussen samenwonende bloedverwanten in tweede graad en ongehuwd samenwonende niet-bloedverwanten.  

Een jonge, enthousiaste staatssecretaris van Sociale Zaken – U kent hem allen – ontraadde het amendement krachtig met als argumentatie dat dit nieuwe onderscheid, ik citeer, “leidt tot ongelijke behandeling van alle andere ongehuwd samenwonenden in de Wwb waarvan er één zorgbehoeftig is”. Al met al concludeerde de toenmalige staatssecretaris dat er sprake is van, ik citeer wederom, “een juridisch buitengewoon kwetsbare route”. Het mocht niet baten, het amendement kreeg meerderheidssteun.  

Het amendement leidde een min of meer slapend bestaan totdat de Centrale Raad van Beroep in 2016 oordeelde dat er inderdaad sprake is van discriminatie en dat de uitzonderingsbepaling daarom óók moet gelden voor andere (ongehuwd) samenwonenden met een gezamenlijke huishouding en zorgbehoefte. De Hoge Raad heeft in 2017 de zienswijze van de Centrale Raad van Beroep uit 2016 met betrekking tot de aanwezigheid van discriminatie weliswaar bevestigd, maar de uitspraak van de CRvB over het breder toepassen van de uitzondering uitdrukkelijk wél vernietigd. Volgens de Hoge Raad is de uitbreiding van de uitzondering waar de CRvB voor kiest, duidelijk in strijd met een uitgangspunt van de Participatiewet, dat in situaties van een gezamenlijke huishouding rekening moet worden gehouden met de middelen van de partner, ongeacht de graad van verwantschap. De Hoge Raad stelt namelijk dat als alternatief het schrappen van de bepaling óók mogelijk is; deze keuze is aan de wetgever. Gelet op het arrest van de Hoge Raad is de enige reële juridische weg om de geconstateerde discriminatie op te heffen, het schrappen van de uitzonderingsbepaling en dat is precies wat dit wetsvoorstel doet. Niet meer en niet minder. 

Voor het juiste politieke frame, voorzitter, is het van belang vast te stellen dat dit wetsvoorstel niet over mantelzorg gaat, of over de kostendelersnorm. Kostendelers worden namelijk niet gelijkgesteld met gehuwden, maar zijn zelfstandige subjecten in de bijstand ook wanneer er sprake is van zorgbehoefte. De groep die het wel betreft zijn samenwonende bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding voeren waarvan er één een zorgbehoefte heeft. Daarbij moet primair gedacht worden aan zorgbehoevenden met een indicatie voor langdurige zorg: de zogeheten Wlz-indicatie. Deze benodigde zorg kan thuis of in een instelling worden verkregen. Ook gaat het om personen die duurzaam zijn aangewezen op dagelijkse hulp. 

Het beoordelen van de proportionaliteit van dit wetsvoorstel is en blijft een lastige zaak. De antwoorden van de huidige staatssecretaris op vragen van Tweede en Eerste Kamer – ook van de ChristenUnie-fractie – over de omvang van de doelgroep bieden weinig houvast. We weten dat het om een zeer kleine groep gaat, maar hoe groot deze groep is weten we niet. Aan dit kennishiaat kan de staatssecretaris weinig doen, familiale bindingen als broer-zus of grootouder-kleinkind worden in de regel niet geadministreerd en als dat wel gebeurt is dat vaak op niet-systematische wijze. We hebben geen informatie over de vermogens- en inkomenspositie van mensen met een Wlz-indicatie en hun huisgenoten.  

De makke hiervan, voorzitter, is dat we de individuele leden van de doelgroep niet helder in beeld hebben en dat plaatst op voorhand vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel. Hoe traceren we de bloedverwanten in de tweede graad die de gevolgen van dit wetsvoorstel zullen ondervinden, zo vragen de leden van de ChristenUnie-fractie. Hoe komen we ze überhaupt op het spoor? Daarbij is ook het communicatietraject in het geding: hoe borgen we dat alle getroffenen daadwerkelijk bereikt zullen worden? Kan de staatssecretaris eens reflecteren op de relatie tussen het gebrek aan doelgroepgegevens enerzijds en de beoogde doelmatigheid van het wetsvoorstel anderzijds? Waar liggen de grootste hobbels qua uitvoerbaarheid en hoe gaat zij deze hobbels aanpakken? Hoe heeft zij gehoor gegeven aan de motie Peters/van Dijk?  

De ChristenUnie-fractie, voorzitter, benadrukt de noodzaak van een empathisch voorlichtingstraject richtingen betrokkenen. Het gaat om een kwetsbare groep van mensen met een nadrukkelijke zorgbehoefte. Hoe gaan we hen het verhaal vertellen? Hoe gaan we het allemaal uitleggen? Dit is in eerste instantie een taak van SVB en VNG, maar ziet de staatsecretaris voor zichzelf een rol weggelegd in dit gevoelige traject? Hoe zorgen we ervoor dat de overheid voor de groep van getroffenen een ‘nabije’ overheid is? Een begripvolle overheid, een tactvolle overheid.  

Dat geldt zeker in gevallen waar sprake is van schrijnende gevolgen. Gelukkig biedt artikel 18, lid 1, van de Participatiewet gemeenten de beleidsruimte om de bijstand af te stemmen op de, ik citeer, “omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende”. Einde citaat. Deze ruimte maakt voor schrijnende situaties maatwerk mogelijk. De staatssecretaris beroept zich in de discussie over dit wetsvoorstel bij voortduring op het belang van individueel maatwerk. Zij doelt daarbij op de vastgelegde beleidsvrijheid voor en van gemeenten in het sociale domein. Mijn fractie onderstreept de mogelijkheden die de Participatiewet geeft aan gemeenten om zelfstandig beleid te voeren, ook voor de doelgroep van samenwonende bloedverwanten in de tweede graad waarvan één met een zorgbehoefte, waar we het vandaag over hebben. Uit de evaluatie door het SCP van de Participatiewet blijkt dat gemeenten op uiteenlopende wijze invulling geven aan deze beleidsruimte. Decentralisatie van bevoegdheden kan samengaan met differentiatie van aanpak. Dat is nu eenmaal gevolg van een landelijke overheid die een zekere autonomie toekent aan gemeenten in het sociale domein. Dat roept bij de ChristenUnie-fractie de vraag op hoe verzekerd kan worden dat bloedverwanten die door dit wetsvoorstel in financiële problemen komen, op vergelijkbare wijze hulp wordt geboden. Het gaat om een kwetsbare groep die niet altijd voor zichzelf kan opkomen. Kan de staatssecretaris mijn fractie toezeggen dat zij scherp zal monitoren dat er geen groepen buiten de boot vallen? We willen niet dat bloedverwanten in de tweede graad afzien van het voeren van een gezamenlijke huishouding vanwege nadelige consequenties voor hun bijstandsuitkering. Ook de Raad van State uit zorgen op dit punt. Kan de staatssecretaris helder aangeven hoe zij dit wil voorkomen? Is zij het met mijn fractie eens dat dergelijke consequenties zeer onwenselijk zijn en haaks staan op de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van de betrokken groep? 

De ChristenUnie-fractie vraagt ook aandacht voor het recente rapport van het College Rechten van de Mens over de positie van mensen met een arbeidshandicap. De zorg van het College is dat het schrappen van de uitzonderingsbepaling nadelig is voor de zelfregie en onafhankelijkheid van mensen met een beperking. De samenwoonkorting maakt het immers minder aantrekkelijk voor bloedverwanten in de tweede graad om samen een huishouding te vormen. Kan de staatssecretaris reageren op de stellingname van het College? Deelt zij de zorgen over de impact van het wetsvoorstel op de participatie van mensen met een handicap? Is de vermogenstoets een obstakel om zelfstandig te kunnen wonen? Zal dit leiden tot een groter beroep op de professionele zorg? 

Voorzitter, mijn fractie vraagt de staatssecretaris of zij overwogen heeft de bloedverwanten in tweede graad gewoon financiële compensatie te bieden voor het opheffen van het discriminatoir onderscheid. Het gaat om een zeer kleine groep, dus zal ook de compensatie beperkt zijn. Kan de overheid hier niet het boetekleed aantrekken? Over welke orde van grootte hebben we het dan eigenlijk? 

Juist omdat we van doen hebben met een doelgroep die het financieel en sociaal lastig heeft, is de ChristenUnie-fractie blij dat de Tweede Kamer bij amendement heeft geregeld dat de overgangstermijn van 12 naar 24 maanden is opgerekt. Dat geeft extra tijd voor maatwerk, voor een solide vangnet, juist gezien de impact die het wetsvoorstel kan hebben. 

Bij al deze overwegingen moet beklemtoond worden dat de aanvliegroute van dit wetsvoorstel niet van financiële aard is. Daar is de groep ook te klein voor. Er ligt geen bezuinigingsoogmerk voor. En als die er wel zou zijn, is de opbrengst verwaarloosbaar. De enige aanleiding is de uitspraak van de Hoge Raad dat het huidige onderscheid tussen bloedverwanten en niet-bloedverwanten discriminatoir is.  

De alternatieve oplossing - zoals door een aantal partijen geopperd - is om de bestaande uitzondering uit te breiden tot alle gezamenlijke huishoudingen van niet-bloedverwanten met een zorgbehoefte. Deze theoretische oplossing staat evenwel haaks op de bedoeling van de Participatiewet. De Hoge Raad wijst daar ook op in zijn uitspraak. Immers, de bijstand is het vangnet en sluitstuk van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel. Het gezamenlijk inkomen wordt daarbij betrokken in het bepalen van de hoogte van de bijstand. Er is sprake van een partnertoets. Het afwijken van dit leidend principe en het laten varen van de partnertoets vereist een grondige herbezinning van ons bijstandssysteem en dat regelen we niet op een achternamiddag. Dat behoeft een fundamentele discussie die ook andere sociale regelingen raakt. En hier geldt bovendien het primaat van de Tweede Kamer. 

De Hoge Raad heeft bepaald dat de uitzondering voor bloedverwanten in de tweede graad in strijd is met het verbod van discriminatie en daarop acteert de wetgever door de uitzondering te laten vallen. De Raad van State spreekt uit dat de gekozen oplossing van het kabinet past in de systematiek van de Participatiewet. Mijn fractie constateert dat ook het vorige kabinet bij de vormgeving van de Participatiewet niet heeft overwogen om de uitzondering ongedaan te maken en de partnertoets te schrappen. Naast principiële overwegingen die het hart van het bijstandsregime raken, mag ook worden meegenomen dat de alternatieve route jaarlijks meer dan €60 mln structureel vergt. En ook dat lossen we nu niet een-twee-drie op. 

De ChristenUnie-fractie, kortom, is van mening dat we het arrest van de Hoge Raad niet moeten gebruiken om via het voorliggende wetsontwerp de voordelen die bloedverwanten in tweede graad nu genieten, op te schalen tot een voordeel voor alle samengestelde huishoudens waarbij sprake is van zorgbehoefte. Dat is te snel en te weinig doordacht. Deze alternatieve route vraagt diepgaand debat en grondige voorbereiding. Dat overstijgt dit wetsvoorstel. Waar het nu op aankomt is ervoor te zorgen dat het opheffen van het discriminatoir onderscheid tussen bloedverwanten in de tweede graad en niet-bloedverwanten, de nadelige gevolgen voor de eerste groep inperkt en we toezien op ruimhartig overgangsrecht. Op het eerste punt vraag ik om een duidelijke toezegging van de staatssecretaris. Het tweede punt is, zoals gezegd, bij amendement in de Tweede Kamer steviger verankerd. 

Ik zie uit, voorzitter, naar de antwoorden van de staatssecretaris op de vragen van de ChristenUnie-fractie.