De Omgevingswet: een gigantische operatie

Inleiding
Voorzitter, ik ben geboren in Nieuwer Ter Aa, een dorpje in de polder. Tussen Amsterdam en Utrecht. Op mijn paspoort staat dat ik ter wereld kwam in de gemeente Ruwiel. Dat zit zo. Ons dorp bestond uit zes straten. Twee straten behoorden tot de gemeente Loenen, twee tot de gemeente Loenersloot en twee tot de gemeente Ruwiel. U begrijpt, dat was voor de gemeentelijke herindelingen van de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw.

Mijn vader was timmerman. Hij had de lagere school gedaan en daarna de avondschool. Later is hij gaan werken als bouwkundig opzichter in de bekende Koning Willem III kazerne in Nieuwersluis, een strafinrichting voor militairen. Rond 5 december was daar altijd een Sinterklaasfeest voor de kinderen. Als kind was ik diep onder de indruk van al die militairen in hun prachtige uniformen. Mijn vader was actief lid van de toenmalige Anti Revolutionaire Partij. Mijn moeder had alleen lagere school gedaan. Zij was – wat je noemt – een wijze vrouw. De christelijke waarden vrede, recht en gerechtigheid heb ik met de paplepel binnen gekregen. Mijn ouders lieten zien wat deze waarden in zo’n klein dorp betekenden.   

Het dorp en alle landerijen in een straal van vijf kilometer, waren ons speelterrein. Mijn omgeving bestond uit weilanden, stukjes moeras, hutten, sloten en – als het vroor – het ijs waarop we schaatsten. Veel boerderijen waren familiebezit. Ze gingen over van vader op zoon. In ons dorp was de ongeschreven regel dat je goed voor de natuur en voor de dieren zorgt. U begrijpt, ik heb veel met de Omgevingswet.  

Verbroken verbindingen
Voorzitter, daarmee kom ik tot de Invoeringswet Omgevingswet. Herman Tjeenk Willink geeft in zijn boekje Groter denken, kleiner doen een boeiende beschrijving van de veranderingen in onze samenleving. Hij schrijft dat in de tijd van de verzuiling de verbindingen sterk waren. Binnen de zuilen en tussen de zuilen. Tussen instituties en de overheid en tussen politiek en bestuur. Die verbindingen hebben het sinds de jaren tachtig zwaar te verduren gekregen. Hij stelt dan ook de vraag: Welke verbindingen houden de samenleving nog bij elkaar?

De Franse filosoof Latour formuleert het heel scherp: In de postmoderne samenleving zijn mensen niet meer met elkaar verbonden. En hij voegt hieraan toe: De elites gaan voor hun eigen belangen en voelen geen verantwoordelijkheid meer voor de samenleving als geheel.

Voorzitter, deze analyses laten zien dat de uitdagingen waarvoor we staan bij de Invoeringswet groot zijn. Mijn hoofdvraag is dan ook: Draagt deze wet bij aan het in stand houden en verbeteren van de verbindingen tussen 1) burger en overheid, 2) tussen burgers, 3) tussen ambtenaren en tussen overheden? In de visie van onze fractie zijn een goede rechtsbescherming, een stevige democratische controle, vruchtbare participatieprocessen, een soepel functionerend DSO en een passende overheidscultuur een must. Deze vijf onderwerpen stel ik dan ook aan de orde.   

Waardering
Ik begin met het nieuwe stelsel. We gaan, zoals de minister het in een van haar toespraken formuleerde “van 26 wetten naar 1 wet, van 60 algemene maatregelen van bestuur naar 4, en van 75 ministeriële regelingen naar 1 Omgevingsregeling”. Een gigantische operatie.

De fractie van de ChristenUnie heeft bij de behandeling van de Omgevingswet haar waardering uitge­sproken voor de grote inspanningen van de minister, het ministerie en de overige overheden, om een helder, toegankelijk en eenvoudiger stelsel te creëren. Een stelsel waarin vertrouwen, ruimte voor initiatief en bescherming van de schepping fundamentele uitgangspunten zijn. Wij spreken deze waardering graag opnieuw uit.

Rechtsbescherming
Voorzitter, bij rechtsbescherming gaat het vooral om de verbinding tussen de burger en overheid. De commissie Remkes pleit in haar rapport Lage drempels, hoge dijken voor de versterking van de rechtsstaat. Onder andere pleit ze voor een constitutionele toets van wetgeving ex post door de rechter.

De commissie schrijft op pagina 200/201. Ik citeer: ‘Voorts is constitutionele toetsing een middel om de afnemende aandacht voor de wetgevingskwaliteit in het wetgevingsproces te compenseren. Ook is het een remedie tegen het veranderende karakter van wetgeving (van de wet als waarborg en normstelling naar beleidsinstrument en de terugtred van de wetgever).’ Einde citaat.

Bij deze laatste zin staat een noot. Ik citeer: ‘Als voorbeeld hiervoor kan de Omgevingswet worden genoemd, die voor een belangrijk deel inhoudelijk vorm gaat krijgen in de daarop gebaseerde AMvB’s.’ Einde citaat. In deze noot wordt verwezen naar een artikel van Groothuijse en anderen, dat de titel draagt; ‘Constitutionele aardverschuivingen in het omgevingsrecht?’ Een saillant detail is dat prof. Remco Nehmelman een van de auteurs is.

De conclusie van dit artikel is dat – ik citeer – ‘Door onvoldoende aandacht te besteden aan de constitutioneel rechtelijke gevolgen van dergelijke ontwikkelingen, kunnen (en zullen) deze belangrijke noties op den duur worden aangetast.’ Einde citaat. De auteurs verwijzen hierbij naar de rechtstatelijke noties van de scheiding van de machten en het beginsel van democratie.  

Voorzitter, de bovenstaande conclusie is van gerenommeerde wetenschappers. Een vergelijkbare conclusie heeft de Raad van State getrokken. Nu schaart de commissie Remkes zich ook in deze rij. Daarom is het van belang dat er een goede evaluatie van de omgevingswet komt om te onderzoeken of die zorg terecht is.

Kan de minister toezeggen dat – ik verwijs daarbij naar de bijdrage van collega Rietkerk (CDA) – dat er een onafhankelijke evaluatie van de Omgevingswet komt? En dat bij deze evaluatie expliciet aandacht gegeven wordt aan de mogelijke aantasting van genoemde staatsrechtelijke noties?   

Democratische controle
Voorzitter, in de democratische controle gaat het om de verbinding van macht en tegenmacht. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is aangegeven dat de beoogde stelselwijziging vier verbeterdoelen kent. De derde en vierde zijn:  

3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte 

4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming 

De fractie van de ChristenUnie onderschrijft het belang van deze doelen. Ook begrijpen wij dat meer executieve macht nodig is. Het eerder aangehaalde artikel van Groothuijse en anderen stelt dat de verschuiving van democratisch gelegitimeerd bestuur naar executieve kracht vraagt om een – ik citeer – ‘cultuuromslag bij het algemeen bestuur, waarbij meer dan voorheen moet worden ingezet op controle om een serieus tegenwicht te bieden aan de executieve macht.’ Einde citaat.

Kan de minister reflecteren op deze stelling? Op welke manier bevordert de minister deze cultuuromslag? Welke programma’s zijn er over ‘sterke’ raden en staten in het nieuwe omgevingsrecht? Investeert het ministerie daarin? Inhoudelijk en financieel? Ook voor de volgende raads- en staten termijnen?  

Voorzitter, onze zorg is dat door de combinatie van meer executieve macht van de diverse overheden, het achterblijven van de genoemde cultuuromslag bij het bestuur, en de aanwezigheid van krachtige lobbynetwerken, alle ingrediënten aanwezig zijn voor het doorslaan van de balans van ‘beschermen en benutten’ naar ‘benutten’.

Onze fractie staat voor een sterk bestuur en wil dat op alle mogelijke manieren bevorderen.

Participatie
Voorzitter, de fractie van de ChristenUnie is blij dat in de Omgevingswet een belangrijke rol is weggelegd voor participatie. Participatie leidt tot het leggen en versterken van verbindingen. Ik zal hier kort over zijn. Ik verwijs verder naar de bijdrage van collega Nooren van de PvdA. Onze fractie wil nogmaals een link leggen met het rapport Remkes. In dit rapport lezen we dat de maatschappelijke democratie de brede basis vormt van de parlementaire democratie. Nu: die maatschappelijke democratie krijgt concreet vorm in de Omgevingswet. Daarmee stijgt het belang van een goede praktijk van participatie ook uit boven het belang van de Omgevingswet zelf. 

De zorg van de ChristenUnie ligt in de kwetsbaarheid van participatieprocessen. We noemen twee belangrijke punten:

a)    Het betrekken van alle relevante burgers. Voorkomen moet worden dat hardnekkige verschillen in de samenleving vertaald worden naar hardnekkige verschillen in participatie.    

b)   De kwaliteit van het participatieve proces. Het gaat om een proces waarin burgers daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen.  

Kan de minister toezeggen – ik verwijs naar de bijdrage van Nooren – dat zolang de wet over participatie er nog niet is, om in het Invoeringsbesluit de verplichting van gemeenten, provincies en waterschappen vast te leggen, om een participatieverordening te hebben?

DSO
Voorzitter, er is al veel discussie geweest over het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet). De fractie van de ChristenUnie heeft alle voortgangsrapporten en evaluaties gelezen. Wij zijn er van overtuigd dat er door de verschillende overheden grote inspanningen worden verricht en dat het project goed gemanaged wordt. Wij zijn blij ook met de voortgang. Voor de fractie blijven er nog twee vragen over. Vragen die ik ook mede namens de collega’s Dessing (FvD), Van Dijk (SGP), Klip (VVD), Kluit (GroenLinks), Moonen (D66), Baay (VijftigPlus), Rietkerk (CDA) en Nooren (PvdA) stel:

1.    Regioteams. In de nota naar aanleiding van het verslag (p64) deelt de minister mee dat er speciale regioteams in het leven geroepen worden om het bevoegd gezag te begeleiden bij de implementatie. De fractie van de ChristenUnie is blij met deze beslissing. Wij vragen de minister wanneer deze regioteams zullen starten, of de capaciteit van deze teams voldoende groot is, en hoe lang ze blijven functioneren. Wij vragen de minister ook of de rapportage van deze regioteams, die een goed inzicht zullen geven in de kwaliteit van de implementatie, met de Eerste Kamer gedeeld kunnen worden. Kan de eerste rapportage toegezonden worden voor het debat over het voor te hangen Koninklijk Besluit over de daadwerkelijke invoering? Kan de minister dat toezeggen?

2.    Ondersteuning van de burger. Op de website van de digitaleoverheid.nl kunnen we lezen dat er 2,5 miljoen burgers zijn die moeite hebben om digitaal met de overheid te communiceren en dat er 1,2 miljoen Nederlanders zijn die nog nooit internet hebben gebruikt. De Algemene Rekenkamer stelt dat er circa 2,5 miljoen Nederlanders zijn die moeite hebben met taal en/of rekenen. De fractie van de ChristenUnie vraagt aandacht voor deze burgers. De vraag is: Hoe goed gaat de overheid de burger ondersteunen in het gebruik van het DSO?

Kan de burger ook nog gewoon naar een fysiek loket komen van de gemeente, de provincie of het waterschap? In de nota naar aanleiding van het verslag schrijft de minister, ik citeer, ‘De meeste overheden bieden hun burgers nu al de mogelijkheid om naar het loket te komen voor hulp bij het doen van een aanvraag. Bij alle gemeenten is het mogelijk persoonlijk contact te hebben met de gemeente. De Omgevingswet zal naar verwachting geen aanleiding vormen om hier verandering in te brengen.’ Einde citaat.

Voorzitter, woorden als ‘de meeste overheden’ en ‘naar verwachting’ bieden te weinig zekerheid. Deelt de minister de overtuiging dat de overheid makkelijk toegankelijk moet zijn voor alle burgers? Vindt de minister dat waar nu gesproken wordt over ‘de meeste overheden’ dit eigenlijk ‘alle overheden’ zou moeten zijn? En dat ‘naar verwachting’ eigenlijk ‘met zekerheid’ moeten zijn?

Wat doet de minister om dat te bevorderen? Wil de minister dit in het bestuursakkoord Omgevingswet opnemen? Wil de minister toezeggen dat de aanwezigheid en toegankelijkheid van een fysiek loket – dat is: persoonlijk geholpen worden door een ambtenaar – in de evaluatie van de wet wordt meegenomen? Onze fractie overweegt een motie op deze punten.

Overheidscultuur
Voorzitter, een van de belangrijke succesfactoren van de implementatie van de Omgevingswet is de cultuur binnen de overheid. Het gaat om de verbindingen tussen ambtenaren en tussen de verschillende overheden. In de Memorie van antwoord van de Aanvullingswet geluid beschrijft de minister de pijler ‘Anders werken’ (p41-43). 

Onze fractie onderstreept het belang van deze pijler en vraagt de minister dit programma met energie voort te zetten. Uit het onderzoek ‘Nationale Benchmark Verandervermogen 2018’, dat te vinden is op Binnenlandsbestuur.nl, blijkt (1) dat de overheid slecht scoort op verandervermogen, en (2) dat de top het verandervermogen van de eigen organisatie overschat.

De vraag van de fractie van de ChristenUnie is: Zou de minister op dit onderzoek willen reflecteren in relatie tot de genoemde pijler?  Zou het kunnen zijn dat de  minister en de verschillende gezagen het verandervermogen van de overheid overschat?

Waar zit – om het met de woorden van Morpheus uit The Matrix te zeggen – ‘the splinter in your mind’? Dat onbestemde en knagende gevoel dat steeds weer terug komt. Dat gevoel dat er iets nog niet goed zit? 

De ‘splinter in the mind’ van de ChristenUnie heeft te maken met de eerder genoemde benchmark. Misschien gaat de cultuurverandering wel veel langer duren dan we hopen en denken. De vraag van de fractie is: Hoe wil de minister de vinger aan de pols van de verandering van de overheidscultuur houden? Voorzitter, de fractie brengt dit punt niet in om tornen aan de doelstellingen of aan de planning van de Invoeringswet maar om te benadrukken hoe belangrijk het is dat de minister de cultuurverandering volgt en faciliteert.

Daarom sluit de fractie aan bij de bijdrage van collega Klip (VVD) m.b.t. het implementeren van ‘lessons learned’.

Ook sluit onze fractie zich aan bij het pleidooi van de VVD voor landelijke voorlichtingscampagne en voor een communicatie-toolkit voor decentrale overheden.  

Gewetensvraag
Voorzitter. Ik kom nog één keer terug op mijn geboortedorp. Nieuwer Ter Aa was een christelijk dorp. De ene helft was Nederlands Hervormd en de andere helft was lid van de Gereformeerde Gemeente. Enkelen gingen naar een Rooms-Katholieke of Gereformeerde kerk. Er was een diep religieus besef dat de omgeving waarin zij leefden, gegeven was door de Schepper van de hemel en de aarde, en dat ze die goed moesten doorgeven aan hun kinderen en kleinkinderen.

Voorzitter, het dorp van mijn jeugd bestaat niet meer. Het diep religieuze besef van een Schepper wordt niet meer gedeeld door de meerderheid van onze bevolking. In de visie van de Italiaanse schrijver Alessandro Baricco – ik verwijs naar zijn boek De barbaren – is er sprake is van een mutatie: een overgang van een oude naar een nieuwe cultuur. Een overgang waarbij de betekenis van de aarde niet meer te vinden is in de diepte maar aan de oppervlakte.  

Voorzitter, in het politieke debat over de Omgevingswet gaat het uiteindelijk om de vraag of we als volk, bestuur en politiek tot een gedeelde betekenis willen komen. Misschien mag ik het zo formuleren: Willen we ons verbinden met de volgende generatie? Daarmee kom ik tot een gewetensvraag voor de minister: Zorgt het nieuwe stelsel van de Omgevingswet ervoor dat we een betere omgeving aan onze kinderen en kleinkinderen door kunnen geven? Ik zie uit naar de antwoorden van de minister. Ik dank u wel.